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集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地，包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。2018年3月，我國正式開展農(nóng)村房屋不動產(chǎn)登記發(fā)證試點工作。集體建設(shè)用地
農(nóng)村集體土地建設(shè)用地
集體建設(shè)用地，又叫鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。
基本信息
| 中文名 | 集體建設(shè)用地 |
| 別名 | 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地 |
| 建筑類型 | 政治用地 |
| 類別 | 宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地 |
| 關(guān)聯(lián)法律 | 《中華人民共和國土地管理法》 |
| 解釋 | 農(nóng)村集體土地建設(shè)用地 |
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簡介
主要包括：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地，以及農(nóng)村居民住宅用地。
集體建設(shè)用地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)，使用期限無規(guī)定。
《中華人民共和國土地管理法》相關(guān)規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。 “農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請。村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請。
原文
國土資源部《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》(國土資發(fā)[2009]27 號)
● 土地利用總體規(guī)劃修編中，除劃定基本農(nóng)田保護區(qū)外，還要設(shè)立基本農(nóng)田整備區(qū)，加大區(qū)內(nèi)土地整治的資金投入，引導(dǎo)建設(shè)用地等其他地類逐步退出，將零星分散的基本農(nóng)田集中布局，形成連片的、高標(biāo)準(zhǔn)糧棉油生產(chǎn)基地。
● 對需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地，要盡快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作，并與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做好登記發(fā)證銜接；對需要流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，要重點開展集體所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，特別要開展集體經(jīng)營性用地的認定和確權(quán)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供條件。
● 在全國范圍內(nèi)啟動“萬村整治”示范工程建設(shè)，以村為單位，按照“農(nóng)民自愿、權(quán)屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治”。部重點抓好1000個國家級示范點，各省(區(qū)、市)開展9000個省級整治示范工程建設(shè)。
● 各地在集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動中，要按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配政府參與”的原則，出臺和試行集體建設(shè)用地有償使用收益分配辦法。國土資源部將研究建立集體建設(shè)用地有償使用有關(guān)稅費征繳和分配辦法，保障集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人在集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)等活動中的土地權(quán)益。
● 各市、縣國土資源管理部門要在省級下達的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)中，單列宅基地指標(biāo)，保障農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地。
● 凡未使用建筑材料硬化地面或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復(fù)墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)，由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設(shè)用地指標(biāo)。
為切實保證《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》（中發(fā)〔2009〕1號）的貫徹落實，日前出臺的《國土資源部關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）強調(diào)，要為農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時堅持嚴(yán)格規(guī)范管理，依法依規(guī)辦理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村各類用地手續(xù)。
《意見》要求，切實保護耕地，為農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。一要嚴(yán)格政府耕地保護目標(biāo)考核和審計，落實耕地保護責(zé)任。各地要將《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》（下稱《綱要》）確立的耕地保護目標(biāo)和任務(wù)層層分解落實，作為政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核的主要內(nèi)容。國土資源管理部門要協(xié)同審計、監(jiān)察等部門，盡快建立耕地和基本農(nóng)田保護的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度。二要穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量，實行永久保護。各地要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編，調(diào)整好基本農(nóng)田布局，對規(guī)劃確定的基本農(nóng)田落實到地塊和農(nóng)戶，采取特殊保護措施，實行永久保護。三要積極探索建立基本農(nóng)田經(jīng)濟補償機制，調(diào)動各方保地養(yǎng)地種糧的積極性。國土資源部將及時總結(jié)各地經(jīng)驗，配合財政部門盡快開展基本農(nóng)田保護補償機制試點，研究和建立約束和激勵并行的基本農(nóng)田保護新機制。
《意見》強調(diào)，加快土地確權(quán)登記，全面建設(shè)與健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地制度要求相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度。一是明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，依法確定集體土地所有權(quán)主體。集體土地所有權(quán)登記要根據(jù)法律規(guī)定，加快明確農(nóng)民集體土地的主體。以此為前提，推進集體土地的登記發(fā)證。二是按照急需優(yōu)先原則，加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作。對需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地，要盡快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作，并與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做好登記發(fā)證銜接，確保承包地流轉(zhuǎn)前后的集體所有性質(zhì)不改變、土地用途不改變、農(nóng)民土地承包權(quán)益不受損害。三是依據(jù)土地確權(quán)登記成果，保障農(nóng)村集體土地在征收和流轉(zhuǎn)中的權(quán)益。征收集體所有土地辦理征地手續(xù)時，必須依據(jù)集體土地所有權(quán)確權(quán)登記資料和證書，對農(nóng)民進行補償。沒有經(jīng)過土地確權(quán)登記發(fā)證、所有權(quán)主體不清或使用者不明的集體土地使用權(quán)不允許有償使用和流轉(zhuǎn)，不得進入市場交易。
《意見》強調(diào)，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。一是明確土地市場準(zhǔn)入條件，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，可采用出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)。國土資源部將下發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地使出讓和轉(zhuǎn)讓辦法。二是完善土地資源配置機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。各地要充分依托已有的國有土地市場，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)，促進集體建設(shè)用地進場交易，規(guī)范流轉(zhuǎn)。三是制定集體土地收益分配辦法，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。各地在集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動中，要按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的原則，總結(jié)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點經(jīng)驗，出臺和試行集體建設(shè)用地有償使用收益的分配辦法。國土資源部將積極與相關(guān)部門溝通，研究建立集體建設(shè)用地有償使用有關(guān)稅費征繳和分配辦法。
《意見》強調(diào)，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障宅基地用益物權(quán)，促進節(jié)約集約利用農(nóng)村土地。一是科學(xué)規(guī)劃宅基地，促進新農(nóng)村建設(shè)合理布局。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地和控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護耕地的總要求，嚴(yán)格劃定農(nóng)村居民點擴展邊界，合理確定宅基地數(shù)量、布局和用地規(guī)模，創(chuàng)造條件，編制好村級土地利用規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對集中建設(shè)，促進自然村落適度撤并。二是抓緊修訂現(xiàn)有宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)，促進土地集約利用。各地要遵循工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的客觀規(guī)律，按照節(jié)約集約用地原則，根據(jù)城鄉(xiāng)不同的地域特點，區(qū)分不同住宅類型，抓緊修訂現(xiàn)有的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善農(nóng)村人均用地標(biāo)準(zhǔn)，控制宅基地和村莊建設(shè)用地規(guī)模。三是強化自我約束，探索宅基地節(jié)約集約利用新機制。各地要積極探索在集體經(jīng)濟組織內(nèi)建立宅基地有償使用制度，強化內(nèi)部約束機制，促進宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引導(dǎo)集體經(jīng)濟組織在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)宅基地的分配使用，規(guī)范農(nóng)村宅基地特別是閑置宅基地的合理利用，促進解決現(xiàn)有宅基地集約利用和超標(biāo)問題。四是改革完善宅基地審批制度，簡化審批手續(xù)。各地要適應(yīng)農(nóng)民住宅建設(shè)的特點，按照嚴(yán)格管理、公開高效、便民利民的原則，改革宅基地審批辦法。村民住宅建設(shè)利用未利用地的，經(jīng)村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐級審核，批量報縣（市）政府批準(zhǔn)；涉及占用農(nóng)用地的（基本農(nóng)田除外），由各縣（市）按當(dāng)年總量，每年分若干批次向上級人民政府申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，由省（區(qū)、市）或設(shè)區(qū)的市、自治州政府批準(zhǔn)。
《意見》強調(diào)，各級國土資源管理部門在為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時，堅持嚴(yán)格規(guī)范管理。深化農(nóng)村土地管理制度改革，探索用地管理新機制，依法依規(guī)辦理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村各類用地手續(xù)。凡涉及對有關(guān)用地政策要作重大調(diào)整的事項，應(yīng)做好全面的評估論證，及時向上級國土資源管理部門報告。上級國土資源管理部門應(yīng)根據(jù)法定權(quán)限提出明確意見，或繼續(xù)試行或中止執(zhí)行。對農(nóng)村土地利用狀況實施有效監(jiān)管，發(fā)揮基層國土所的管理作用，加強動態(tài)巡查。加大對違法用地的查處力度，落實問責(zé)制，切實保護耕地，維護農(nóng)民權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
入市流轉(zhuǎn)
建設(shè)用地市場
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。
集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)形式主要包括以下幾種: (1)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接轉(zhuǎn)讓、出租土地使用權(quán); (2)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)人轉(zhuǎn)讓、出租房產(chǎn)時，連帶轉(zhuǎn)讓、出租土地使用權(quán); (3)鄉(xiāng)村企業(yè)的兼并、改制過程中涉及集體土地轉(zhuǎn)讓、出租; (4)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以土地使用權(quán)作價入股、聯(lián)營等形式新辦企業(yè); (5)村集體經(jīng)濟組織以土使用權(quán)合作的方式開發(fā)項目; (6)經(jīng)征用、補辦為國有土地并輸轉(zhuǎn)讓、出租; (7)由于企業(yè)破產(chǎn)清算或債權(quán)債務(wù)因素，經(jīng)司法裁定發(fā)生流轉(zhuǎn)。推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)村經(jīng)濟改革的深化，有利于農(nóng)村土地法律制度的完善。
“集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。主要包括：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地，以及農(nóng)村居民住宅用地。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，簡單的說，就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以在市場上像商品一樣買賣，但不能用于商品房開發(fā)?！北本┰诿魇紫?/span>楊在明說。
統(tǒng)一市場
土地是最重要的生產(chǎn)要素之一。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點和要求，對于全面建立土地有償使用制度、構(gòu)建現(xiàn)代市場體系、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；對于緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地格局、提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用水平、促進政府職能和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；對于切實維護農(nóng)民土地權(quán)益、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保持社會和諧穩(wěn)定，都將產(chǎn)生廣泛而深遠的影響。學(xué)習(xí)理解中央關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的精神，概括起來主要有三個方面。
權(quán)能是基礎(chǔ)
《決定》的一個亮點，就是進一步擴大了土地的權(quán)能，不僅允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保，而且賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能?！稕Q定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。”這為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了制度保障。
（一）完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能是治本之策
現(xiàn)代市場經(jīng)濟是統(tǒng)一開放、公平競爭的經(jīng)濟，要求各類要素平等交易，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為重要的生產(chǎn)要素也不例外。長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)地位不對等、集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實現(xiàn)方式單一等問題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙。法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能單獨設(shè)立抵押。除農(nóng)村集體和村民用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)外，其他任何建設(shè)不能直接使用集體土地，都要通過征收程序?qū)⒓w土地變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地。法律限制過多，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)渠道受阻，制約了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場建設(shè)，農(nóng)民土地權(quán)益受到損害。多年來特別是黨的十七屆三中全會以來，一些地方積極開展集體建設(shè)用地和宅基地改革探索，取得了重要進展，廣東、安徽、湖北等省先后出臺了全省性的規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，為完善農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能奠定了實踐基礎(chǔ)。
（二）堅持同等入市、同權(quán)同價
為解決上述突出問題，《決定》在深入總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實行同等入市、同權(quán)同價。同等入市意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以與國有建設(shè)用地以平等的地位進入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的范圍內(nèi)、在更廣的用途中進行市場交易，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能指明了方向；同權(quán)同價意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地享有與國有建設(shè)用地相同的權(quán)能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能提供了具體明確的政策依據(jù)。這必將為深化農(nóng)村土地制度改革注入強大動力，進而開啟農(nóng)村土地制度改革的破冰之旅。
（三）嚴(yán)格用途管制和用地規(guī)劃管理
《決定》強調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要以嚴(yán)格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。建設(shè)用地具有較強的不可逆性，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，既要發(fā)揮看不見的手的作用，也要發(fā)揮看得見的手的作用。要堅持兩手抓，兩手都要硬。實行用途管制是世界大多數(shù)國家的通行做法，這是確保土地利用經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的根本途徑，是統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的重要舉措。無論是國有建設(shè)用地還是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地都要遵守用途管制和用地規(guī)劃。
改革是關(guān)鍵
征地制度既是國有建設(shè)用地市場建設(shè)的基本制度，也關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場發(fā)展的空間，更關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。為了貫徹落實黨的十八大報告提出的要求，切實解決征地中存在的突出問題，在總結(jié)征地制度改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《決定》指出了深化征地制度改革的方向和重點任務(wù)，就是縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制
（一）解決征地問題的根本出路在于深化改革
多年來，土地征收制度在保障我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對建設(shè)用地的需求方面作出了歷史性貢獻。但在實踐中，現(xiàn)行征地制度暴露出一系列突出問題。隨著征地規(guī)模和被征地農(nóng)民數(shù)量的逐年增加，引發(fā)的社會矛盾也逐年增多，導(dǎo)致涉及征地的信訪居高不下，群體性事件時有發(fā)生，社會風(fēng)險加劇。這既與現(xiàn)行法律法規(guī)執(zhí)行不到位有關(guān)，也與征地范圍過寬、征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置方式單一、社會保障不足、有效的糾紛調(diào)處和裁決機制缺乏有關(guān)。征地引發(fā)的問題，核心是利益，根子在制度，出路在改革。按照黨的十七屆三中全會深化征地制度改革的要求，各?。▍^(qū)、市）制訂公布并實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價，較大幅度提高被征地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)并建立定期調(diào)整機制；一些地方積極開展征地制度改革試點，探索縮小征地范圍和留地安置等讓被征地農(nóng)民分享增值收益的多種方式，為改革征地制度奠定了基礎(chǔ)。
（二）縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制
這與黨的十七屆三中全會關(guān)于深化征地制度改革的要求是一脈相承的?？s小征地范圍，就是按照《中華人民共和國憲法》規(guī)定的精神，將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少強制征地數(shù)量，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生，同時也為建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場留出充足空間。規(guī)范征地程序，就是通過改革完善征地審批、實施、補償、安置、爭議調(diào)處裁決等程序，強化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán)。完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，就是從就業(yè)、住房、社會保障等多個方面采取綜合措施維護被征地農(nóng)民權(quán)益，使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩(wěn)定。
（三）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益
這體現(xiàn)了黨的十八大報告關(guān)于提高被征地農(nóng)民在土地增值收益中所占比例的要求，意味著被征地農(nóng)民集體和個人除了得到土地合理補償外，還能通過一定方式分享一定比例的增值收益，并且所獲得的增值收益要向個人傾斜。這不僅是重大的理論創(chuàng)新，也是維護被征地農(nóng)民利益的強有力舉措，必將進一步深化征地制度改革，為切實解決征地突出矛盾、促進社會和諧穩(wěn)定奠定制度基礎(chǔ)。同時，建立土地增值收益分配機制，要求我們將深化征地制度改革與建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場統(tǒng)籌考慮，同步研究、系統(tǒng)設(shè)計、協(xié)調(diào)推進，平衡好相關(guān)各方的利益關(guān)系，確保改革平穩(wěn)推進。
統(tǒng)一是方向
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地市場建設(shè)從無到有、從小到大、從無序到規(guī)范，取得了明顯成效，但農(nóng)村集體建設(shè)用地市場發(fā)展不平衡、不規(guī)范的問題十分突出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場呈現(xiàn)明顯的二元特點?！稕Q定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，為今后土地制度改革指明了方向。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是一項長期艱巨的任務(wù)，需要深入研究、系統(tǒng)設(shè)計，區(qū)分輕重緩急，分步實施、配套推進，不斷把改革引向深入?；疽笫墙y(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實行統(tǒng)一規(guī)劃，遵循統(tǒng)一規(guī)則，建設(shè)統(tǒng)一平臺，強化統(tǒng)一管理，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的建設(shè)用地市場體系。
（一）規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地有了較大增值空間，自發(fā)隱形無序流轉(zhuǎn)十分普遍，城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為突出。由于這種流轉(zhuǎn)不符合法律規(guī)定，缺少有效監(jiān)管措施和辦法，存在巨大法律風(fēng)險，一旦發(fā)生糾紛，集體建設(shè)用地和宅基地所有者、使用者的權(quán)益都難以得到有效保護。要借鑒國有建設(shè)用地管理的經(jīng)驗，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，并將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易納入已有國有建設(shè)用地市場等交易平臺，促進公開公平公正和規(guī)范交易。大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場信息、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)機構(gòu)。
（二）切實維護農(nóng)民宅基地用益物權(quán)
《決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！碑?dāng)前農(nóng)村宅基地問題十分突出，一是農(nóng)村宅基地取得困難，違法點多面廣，治理難度大；二是退出機制不健全，既造成宅基地閑置，也影響農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)，在一定程度上阻礙了農(nóng)民順利進城落戶。這既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應(yīng)的問題。維護農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，推動農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。
（三）進一步擴大市場配置國有土地的范圍
《決定》指出，“減少非公益性用地劃撥”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”。就是要讓市場在國有建設(shè)用地配置中發(fā)揮更大作用。雖然國有土地有償使用推行多年，但重點是在新增建設(shè)用地，大量存量建設(shè)用地屬于劃撥用地，劃撥用地比例依然偏高，存量劃撥用地的盤活還存在政策障礙，二級市場的作用尚未充分發(fā)揮。同時，在新增建設(shè)用地中經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地等尚未納入有償使用范疇。從未來發(fā)展趨勢看，新增建設(shè)用地增長將受到嚴(yán)格制約，存量建設(shè)用地的盤活將成為建設(shè)用地供給主要來源。因此，在進一步擴大國有建設(shè)用地市場配置新增建設(shè)用地范圍的同時，必須大力發(fā)展和規(guī)范完善租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場，鼓勵支持盤活存量建設(shè)用地，為建設(shè)資源節(jié)約型社會、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作出積極貢獻。
（四）建立建設(shè)用地合理比價調(diào)節(jié)機制
《決定》要求：“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格?！眱r格是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要手段。多年來，居住用地價格過高、工業(yè)用地價格過低，導(dǎo)致資源利用效率降低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，影響民生事業(yè)和經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。對這個問題，各級政府要引起高度重視，切實加強土地供需調(diào)節(jié)，加快構(gòu)建居住用地和工業(yè)用地合理比價調(diào)節(jié)機制，促進地價合理回歸和土地市場健康發(fā)展。
（五）系統(tǒng)安排建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的配套措施
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場涉及重大利益格局調(diào)整，事關(guān)全局、意義重大、政策性強，是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。必須切實加強領(lǐng)導(dǎo)，堅持培育扶持和嚴(yán)格管控相結(jié)合，從法制建設(shè)、用途管制、確權(quán)登記、市場管控、共同責(zé)任等方面整體設(shè)計、配套推進。
1.加快推進相關(guān)法律法規(guī)修改和制度建設(shè)。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的首要任務(wù)。要在深入研究重大問題和系統(tǒng)總結(jié)各地改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，抓緊修改《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)。同時，加快推進建立統(tǒng)一建設(shè)用地市場的相關(guān)制度建設(shè)。抓緊研究出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例、農(nóng)村集體土地征收補償安置條例。改革完善土地稅制，合理調(diào)節(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場繁榮發(fā)展。
2.全面落實用途管制要求。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要前提。以第二次全國土地調(diào)查和年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以土地利用總體規(guī)劃為依托，綜合各類相關(guān)規(guī)劃，加快建立完善國土空間規(guī)劃體系，明確城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能區(qū)范圍，充分考慮新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對建設(shè)用地的合理需求，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供用途管制和規(guī)劃安排。
3.扎實做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要基礎(chǔ)。加強農(nóng)村地籍調(diào)查，盡快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證工作。加快建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)。抓緊研究制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例。
4.嚴(yán)格對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的管控。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要保障。深化農(nóng)地轉(zhuǎn)用計劃和審批管理制度改革。建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)體系。加強城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)和利用的統(tǒng)計監(jiān)測和形勢分析。切實發(fā)揮土地儲備對建設(shè)用地市場的調(diào)控功能。對現(xiàn)有違法違規(guī)城鄉(xiāng)建設(shè)用地開展全面清查并研究制定處理政策。加強新形勢下對城鄉(xiāng)建設(shè)用地違法違規(guī)行為的執(zhí)法監(jiān)察。加強基層國土資源管理機構(gòu)和能力建設(shè)。
5.協(xié)力構(gòu)建共同責(zé)任機制。這是建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的重要措施。充分發(fā)揮方方面面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，形成推進合力。必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大、政府、政協(xié)等各負其責(zé)；必須加強部門聯(lián)動、政策協(xié)調(diào)，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進改革的工作機制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革；必須充分相信群眾、依靠群眾，切實發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體作用，增強其履行農(nóng)村集體土地所有者職責(zé)和維護農(nóng)民土地權(quán)益的能力。
參考資料
[1]
中華人民共和國土地管理法 · 中國人大網(wǎng)[引用日期2021-08-03]
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尚可名片
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作者
