產(chǎn)生原因
發(fā)展財(cái)政學(xué)的產(chǎn)生有其特定的歷史背景：發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的繁榮為發(fā)展財(cái)政學(xué)的出現(xiàn)作了理論準(zhǔn)備；發(fā)展中國家獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況也要求對發(fā)展中國家的財(cái)政問題進(jìn)行專門研究。發(fā)展財(cái)政學(xué)認(rèn)為，財(cái)政制度在發(fā)展中國家的作用主要表現(xiàn)為不同稅收水平影響資本形成的數(shù)量；稅收刺激影響資源的配置效率；不同的稅收待遇影響外資的流入量及其收益的再投資；稅負(fù)的轉(zhuǎn)移促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的公平分配；關(guān)稅影響外資平衡；政府通過財(cái)政投資建設(shè)各種基礎(chǔ)設(shè)施。其中，稅收政策在發(fā)展財(cái)政學(xué)中處于中心地位。同發(fā)達(dá)國家相比較，發(fā)展中國家的稅制結(jié)構(gòu)特點(diǎn)是稅收占國民生產(chǎn)總值的比率極低；關(guān)稅、產(chǎn)品稅和銷售稅作用重要；個(gè)人所得稅往往變成一種人頭稅；營業(yè)稅則近于發(fā)達(dá)國家的銷售稅。發(fā)展中國家的稅收刺激可分為國內(nèi)刺激和國外刺激兩類。以刺激對象劃分，國內(nèi)刺激又可分為部門刺激和地區(qū)刺激。發(fā)展財(cái)政學(xué)特別強(qiáng)調(diào)投資抵免和加速折舊。對投資的國內(nèi)稅收刺激應(yīng)當(dāng)同對儲(chǔ)蓄和就業(yè)的稅收刺激相配合；國際稅收刺激的設(shè)計(jì)應(yīng)著眼于提高內(nèi)外資引起的國內(nèi)增值，并鼓勵(lì)外資收益的再投資。發(fā)展中國家財(cái)政支出的特點(diǎn)是，安排較高份額的教育、保健設(shè)施支出和較低份額的轉(zhuǎn)移支出。從長遠(yuǎn)看，支出重點(diǎn)應(yīng)放在基礎(chǔ)設(shè)施和教育投資方面，因?yàn)檎畬A(chǔ)設(shè)施的投資既是初期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，又是資本形成的重要方面；政府對教育的投資則是人才資源的形成因素，同時(shí)對經(jīng)濟(jì)增長和收入公平分配又具有積極意義。
學(xué)科定位
從上世經(jīng)末到本世紀(jì)初的十年中，我國財(cái)政理論研究重要的背景變化是宏觀經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，即由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌；與此相適應(yīng)，財(cái)政理論研究的主要成果即是公共財(cái)政理論的創(chuàng)生，并成為當(dāng)前主導(dǎo)性的財(cái)政學(xué)術(shù)思潮?？v觀公共財(cái)政理論的產(chǎn)生與發(fā)展，其演進(jìn)的脈絡(luò)非常清晰，為之作出不懈努力的財(cái)政學(xué)者們無一不把創(chuàng)立與我國市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政理論作為己任，并始終將經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變作為財(cái)政理論研究的基本切人點(diǎn)。寓于其中的啟示在于：從理論研究的角度看，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變并非是財(cái)政理論研究的唯一切人點(diǎn)，如果我們能科學(xué)地選取其它的切人點(diǎn)，財(cái)政理論或許會(huì)獲得全新的研究視角，并獲得始料未及的進(jìn)展。
就學(xué)科性質(zhì)而論，財(cái)政學(xué)是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的延伸與細(xì)化，因而宏觀經(jīng)濟(jì)背景的變化予以財(cái)政學(xué)的影響是極其深遠(yuǎn)的，有時(shí)甚至是革命性的。如上所述，正是由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，才出現(xiàn)了傳統(tǒng)財(cái)政理論向公共財(cái)政理論的蛻變。但必須指出的是，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，僅僅是宏觀經(jīng)濟(jì)背景變化的重要內(nèi)容之一，而不是其全部。從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的根本性轉(zhuǎn)變，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，這也是世紀(jì)之交我國宏觀經(jīng)濟(jì)背景的重大變化?；谏鲜鲞@種基本的判斷，我們完全可以作出這樣一種推論：與經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌相類同，經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變也是財(cái)政理論研究的一個(gè)重要切人點(diǎn)。既然我們可以將與市場經(jīng)濟(jì)相一致的政府收支稱作“公共財(cái)政”，那么我們也完全有理由將與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展相一致的政府收支稱作“發(fā)展財(cái)政”，并將與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的財(cái)政理論稱之謂“發(fā)展財(cái)政學(xué)”。
基本脈絡(luò)
與經(jīng)濟(jì)增長理論相比較，可持續(xù)發(fā)展理論是一門年輕的經(jīng)濟(jì)學(xué)科。與此相適應(yīng)，國內(nèi)外的財(cái)政學(xué)家對財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長之關(guān)系已有深刻和較為全面的論說，西方的凱恩斯主義和國內(nèi)當(dāng)前財(cái)政宏觀調(diào)控理論則是絕好的例證。而“財(cái)政與可持續(xù)發(fā)展”則是一個(gè)全新的研究課題，因此本文并不奢望對發(fā)展財(cái)政學(xué)的理論體系作出充分而又系統(tǒng)的描述，僅就其主要研究方向作初始性的探索。
鑒于可持續(xù)發(fā)展在根本上涉及資源、環(huán)境和人口的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此發(fā)展財(cái)政學(xué)應(yīng)對財(cái)政與這三者的相互關(guān)聯(lián)與影響作出系統(tǒng)而又全面的研究。發(fā)展財(cái)政學(xué)首次將人口因素置于財(cái)政理論研究的中心，并試圖從人口、環(huán)境、資源三者和諧共存的角度，對政府收支作新的定位或修正。從這一意義上講，發(fā)展財(cái)政學(xué)可謂是人本主義財(cái)政學(xué)。它首先要研究的是政府財(cái)政在維持公眾基本生存方面應(yīng)扮演的角色。鑒于現(xiàn)代財(cái)政學(xué)注意對公共支出的分析，因此在目前階段，我們不妨首先側(cè)重于探討財(cái)政支出與影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展若干基本因素相互關(guān)系的分析。
龐大的人口是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本背景和制約因素，因此如何利用適當(dāng)?shù)呢?cái)政手段，以制約人口規(guī)模、提高人口素質(zhì)、開發(fā)人力資源，這是發(fā)展財(cái)政理論研究的重大課題。為此應(yīng)著力研究適用于不同人口群體的財(cái)政政策，這包括：其一，對青少年人口群，發(fā)展財(cái)政理論應(yīng)研究政府全面地?zé)o償?shù)靥峁┗A(chǔ)教育的操作方案。依照筆者的看法．較為可行的辦法是，通過加快高等教育事業(yè)的大眾化、集約化和適度市場化的進(jìn)程，可相對穩(wěn)定財(cái)政對高等教育的投人，在此基礎(chǔ)上以財(cái)政收人的適當(dāng)增量，逐步加大對基礎(chǔ)教育的投人，最終實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的完全無償化，使政府完全履行在基礎(chǔ)教育上的義務(wù)。其二，對適齡就業(yè)人口群，政府宜一如既往地堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)為導(dǎo)向的財(cái)政宏觀調(diào)控政策。其三，對于老年人口群，應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。除開征社會(huì)保險(xiǎn)稅這一耳熟能詳?shù)恼叽胧┩?，發(fā)展財(cái)政學(xué)宜重點(diǎn)研究將國有資產(chǎn)，尤其是國有自然性資產(chǎn)(如土地資源、水資源和礦藏資源)變現(xiàn)的可能性與相關(guān)操作規(guī)范，從而不斷地?cái)U(kuò)充社會(huì)保障制度的資金來源，以應(yīng)對老齡化時(shí)代的到來。
為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展財(cái)政學(xué)還需系統(tǒng)性地研究促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和資源集約使用的財(cái)政對策。就環(huán)境保護(hù)而論，當(dāng)前發(fā)展財(cái)政要研究的是如何通過直接投資和政府貼息等手段興建環(huán)境保護(hù)工程和推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化；從長遠(yuǎn)來看，在環(huán)境保護(hù)上的歷史欠賬得到清償以后，發(fā)展財(cái)政的研究重點(diǎn)是如何加強(qiáng)制度建設(shè)，加大環(huán)境保護(hù)的行政、立法和司法力度，使消費(fèi)和生產(chǎn)過程中的“外溢成本得以內(nèi)在化”。就自然資源的集約使用而言，發(fā)展財(cái)政理論所要研究和解決的主要問題有：一是國有資源權(quán)屬在事實(shí)上的地方化、集體化、企業(yè)化甚至是私有化的問題；二是國有自然資源的低價(jià)或無償使用問題，其中有關(guān)水資源公平分配和有效使用的研討，將是發(fā)展財(cái)政理論研究的重中之重和當(dāng)務(wù)之急。此外，在發(fā)展財(cái)政的理論中，非城鎮(zhèn)土地的國有化問題或許也是一個(gè)極富研究價(jià)值的課題。
從發(fā)展財(cái)政學(xué)的基本脈絡(luò)不難看出，在一定意義上發(fā)展財(cái)政學(xué)是關(guān)及蕓蕓眾生起碼生存條件的財(cái)政學(xué)，如果我們承認(rèn)滿足公眾基本需要是最大的社會(huì)公平，而實(shí)現(xiàn)這種公平又是市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政的基本職能之一，那么我們就沒理由不予發(fā)展財(cái)政學(xué)以應(yīng)有的關(guān)注和思考。
研究價(jià)值
財(cái)政理論的發(fā)展呼喚著發(fā)展財(cái)政學(xué)的創(chuàng)生，發(fā)展財(cái)政學(xué)的理論價(jià)值在于：發(fā)展財(cái)政的科學(xué)定位與學(xué)科發(fā)展，無疑有助于推進(jìn)財(cái)政學(xué)科的進(jìn)一步發(fā)展，這對豐富財(cái)政學(xué)科的門類，深化財(cái)政學(xué)科的研究內(nèi)容不無裨益。從大的層面來看，財(cái)政的基礎(chǔ)研究構(gòu)成財(cái)政基本理論，公共財(cái)政論大致就處在這一層面上，它力圖闡發(fā)與市場經(jīng)濟(jì)相一致的財(cái)政基本理論和財(cái)政基本框架。但是僅僅有財(cái)政基本理論，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為了洋為中用，我們需要對財(cái)政進(jìn)行國別研究；為了以史為鑒，我們需要對財(cái)政進(jìn)行歷史的研究和比較；如此等等。如果我們能接納財(cái)政的國別研究、比較研究和歷史研究，那么我們就沒有理由排斥財(cái)政的發(fā)展研究。
更為重要的是，如同本文以下所要分析的，發(fā)展財(cái)政學(xué)有其獨(dú)到的研究領(lǐng)域和研究內(nèi)容，這是基礎(chǔ)財(cái)政學(xué)、財(cái)政史學(xué)和比較財(cái)政學(xué)等財(cái)政學(xué)科所無法包容的。
發(fā)展財(cái)政學(xué)不僅富有理論價(jià)值，而且不乏實(shí)踐意義，這集中表現(xiàn)在：一方面，發(fā)展財(cái)政的理論推演可進(jìn)一步明晰公共財(cái)政框架下政府的理財(cái)思路。毋庸諱言，即使在大張旗鼓地建立公共財(cái)政基本框架的今天，政府理財(cái)思路中明顯的經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向依然清晰可辨。政府自上一世紀(jì)90年代中期以來所實(shí)施的積極財(cái)政政策，也同樣是以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長為立足點(diǎn)的，盡管其對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展予以了一定的關(guān)注，但很顯然此種關(guān)注亟待加強(qiáng)。目前滯后的社會(huì)保障制度、不足的科教實(shí)力和惡化的生態(tài)環(huán)境就是有力的佐證。更為重要的是，政府理財(cái)目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)增長型向經(jīng)濟(jì)發(fā)展型的轉(zhuǎn)變將是一種歷史的必然。作出此一判斷的主要依據(jù)是：其一，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的載體，而政府僅是經(jīng)濟(jì)增長的“助推器”而不是“發(fā)動(dòng)機(jī)”。其二，在公共財(cái)政的基本架構(gòu)下，政府財(cái)政的分配目的是為了滿足最基本的社會(huì)共同需要，這種需要多與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的外部條件緊密相關(guān)，這涉及強(qiáng)勁的科技實(shí)力、良好的生態(tài)環(huán)境和普遍的社會(huì)保障制度等等，它們既是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提條件，也是政府理財(cái)政策的目標(biāo)導(dǎo)向。面對旺盛的對政府資金的需求，有限的政府財(cái)力是優(yōu)先用于資源保護(hù)、生態(tài)治理和社會(huì)保障等經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目，還是主要用于純粹與經(jīng)濟(jì)增長直接相關(guān)的投資，甚至依然用于對國有企業(yè)的所謂“輸血”，其中的答案不言自明。更為值得指出的是，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展亦非不可兼得。政府對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展優(yōu)先項(xiàng)目的投入亦可起到對有效需求的拉動(dòng)作用，進(jìn)而通過市場這一中介來刺激經(jīng)濟(jì)增長。
例如，政府可加大對社會(huì)保障資金投入來擴(kuò)大消費(fèi)需求，從而激活消費(fèi)市場；政府亦可強(qiáng)化對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的財(cái)力扶植，這樣既可增加投資需求，又可增加就業(yè)門路。從這一意義上講，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，應(yīng)是我國政府理財(cái)思路的基本走向。
另一方面，發(fā)展財(cái)政的政策設(shè)計(jì)可使既有的涉及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政政策日臻完善。指出我國政府理財(cái)思路中的經(jīng)濟(jì)增長型導(dǎo)向，并不意味著否認(rèn)政府財(cái)政在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐上已有所作為。事實(shí)上，無論在自然資源保護(hù)、環(huán)境污染治理，還是在科教事業(yè)發(fā)展，或是社會(huì)保障制度建設(shè)等方面，我國行政或立法部門都出臺(tái)了相關(guān)的財(cái)政政策，且也投入了大量的資金，但是由于政出多門，如果政府不折不扣地執(zhí)行有關(guān)財(cái)政對教育、環(huán)境、資源和人口等相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行資金投入的硬性規(guī)定，各級(jí)財(cái)政將不堪重負(fù)，在個(gè)別地方政府甚至可能陷入財(cái)政破產(chǎn)的境地。僅此而論，即可獲得這樣一個(gè)簡單而又重要結(jié)論，目前我國政府關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政政策還是零星的、片段的，因而以可持續(xù)發(fā)展為大背景制訂出一套系統(tǒng)、可行的財(cái)政政策既尚需時(shí)日，又甚為迫切，這恰恰是發(fā)展財(cái)政學(xué)所要分析和研究的重要課題。
