基本公共服務(wù)均等化（能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)）

歷史趨勢(shì)

毋庸置疑，經(jīng)過(guò)前一階段的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本需求發(fā)生了深刻變化，這不僅要求盡快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化和能源資源短缺引發(fā)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且要求加快建立覆蓋全體社會(huì)成員的基本公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，以應(yīng)對(duì)基本公共需求全面快速增長(zhǎng)所帶來(lái)的新的挑戰(zhàn)。有關(guān)資料顯示，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)相繼超越生存型社會(huì)的臨界值。就恩格爾系數(shù)來(lái)看，2000年城市達(dá)到39. 4%，農(nóng)村達(dá)到49. 1% ，均低于50%的臨界值。同年，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重首次降至50%的臨界值。2001年，第一產(chǎn)業(yè)比重降至14. 1%，首次低于15%的臨界值；第三產(chǎn)業(yè)比重達(dá)到40.7%，首次超過(guò)40%的臨界值。2003年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到40. 5%，首次超過(guò)40%的臨界值。從這些量化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，我國(guó)在21世紀(jì)初開(kāi)始由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過(guò)渡。在這一進(jìn)程中，廣大社會(huì)成員的公共需求全面、快速增長(zhǎng)同公共產(chǎn)品短缺、基本公共服務(wù)不到位的問(wèn)題成為日益突出的階段性矛盾。由此可見(jiàn)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的緊迫任務(wù)。

社會(huì)發(fā)展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是實(shí)現(xiàn)人人共享社會(huì)發(fā)展成果的必然選擇。換句話說(shuō)，基本公共服務(wù)均等化是過(guò)程，共享社會(huì)發(fā)展成果是結(jié)果，它們?cè)诒举|(zhì)上是一致的，都是要維護(hù)社會(huì)公平。在當(dāng)前，通過(guò)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，讓人民共享改革發(fā)展成果，是解決民生問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧、體現(xiàn)社會(huì)公平的迫切需要。現(xiàn)實(shí)生活中存在的諸多不和諧因素，有的是發(fā)展不夠的問(wèn)題，有的則是共享不夠的問(wèn)題，即沒(méi)有很好地讓全體人民公平公正地享受到社會(huì)發(fā)展的成果。按理說(shuō)，社會(huì)進(jìn)步的成果應(yīng)當(dāng)由全社會(huì)來(lái)共享，但實(shí)際上是由強(qiáng)勢(shì)群體來(lái)享受或首先享受；同樣，社會(huì)代價(jià)的后果應(yīng)當(dāng)由全社會(huì)來(lái)分擔(dān)，但實(shí)際上大部分卻由弱勢(shì)群體來(lái)承擔(dān)或主要來(lái)承擔(dān)。因此，處在強(qiáng)勢(shì)群體中的人，與處在弱勢(shì)群體中的人，對(duì)社會(huì)的關(guān)系是不一樣的。強(qiáng)勢(shì)群體由于得到很多利益，認(rèn)為這個(gè)社會(huì)好，希望維持現(xiàn)狀，對(duì)社會(huì)認(rèn)同感較高；而處在弱勢(shì)群體中的人，由于地位下降或利益受損，對(duì)社會(huì)有一種不滿情緒，甚至希望改變現(xiàn)狀，因而對(duì)社會(huì)的認(rèn)同感較差。這種復(fù)雜的情況必然導(dǎo)致社會(huì)矛盾和沖突的產(chǎn)生。所以，必須針對(duì)影響社會(huì)和諧的突出矛盾，以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題為重點(diǎn)，真正把改革發(fā)展成果體現(xiàn)在人民的生活質(zhì)量和健康水平的不斷提高上，體現(xiàn)在人民的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)的不斷提高上，體現(xiàn)在人民享有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等各方面權(quán)益得到充分保障上，以此來(lái)促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

還應(yīng)當(dāng)看到，基本公共服務(wù)均等化是衡量共享改革發(fā)展成果的可行標(biāo)準(zhǔn)。共享改革發(fā)展成果的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否需借助科學(xué)、合理的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但它具有難測(cè)度性，需要一個(gè)可行的衡量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判它?；竟卜?wù)均等化正是一個(gè)可行的衡量標(biāo)準(zhǔn)。一方面，基本公共服務(wù)均等化的本質(zhì)是共享改革發(fā)展成果，基本公共服務(wù)均等化程度的高低直接反映了人們共享改革發(fā)展成果程度的高低；另一方面，相對(duì)于共享改革發(fā)展成果的難測(cè)度性，基本公共服務(wù)均等化的各項(xiàng)指標(biāo)可以量化，所以它是衡量共享改革發(fā)展成果的可行標(biāo)準(zhǔn)。目前，“4E”標(biāo)準(zhǔn)即效果性、效率性、經(jīng)濟(jì)性、公平性是評(píng)價(jià)政府基本公共服務(wù)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，其中的公平性標(biāo)準(zhǔn)即為基本公共服務(wù)均等化。如“基準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)”（即標(biāo)桿法，就是預(yù)先選定一個(gè)組織或一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為本組織一定期限內(nèi)努力的方向和試圖達(dá)到的目標(biāo)，到設(shè)定期末，測(cè)度本組織完成預(yù)定目標(biāo)的程度和質(zhì)量，即為該組織的基準(zhǔn)績(jī)效得分）、“地區(qū)差異指標(biāo)”（即同一種公共服務(wù)，評(píng)估得分最大地區(qū)與評(píng)估得分最小地區(qū)間的得分之比）等，均是很實(shí)用的公平性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

主要挑戰(zhàn)

為實(shí)現(xiàn)共享改革發(fā)展成果的目標(biāo)，我國(guó)政府重視推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，但現(xiàn)階段仍面臨許多挑戰(zhàn)，基本公共服務(wù)依然存在非均等化現(xiàn)象，甚至在有些方面呈現(xiàn)出某種惡化的態(tài)勢(shì)。根據(jù)基本公共服務(wù)供給的主體和客體劃分，基本公共服務(wù)非均等化可分為政府（主體）基本公共服務(wù)“供給不均”與公眾（客體）對(duì)基本公共服務(wù)“享受不均”兩個(gè)方面。

政府供給基本公共服務(wù)過(guò)程中同時(shí)存在著供給不足和供給不均問(wèn)題，它們都是造成基本公共服務(wù)不均等的原因。對(duì)此，供給不足問(wèn)題已經(jīng)受到大家的強(qiáng)烈關(guān)注，而供給不均卻往往被籠統(tǒng)地認(rèn)為是供給不足，并被認(rèn)為是在供給充足前提下才會(huì)出現(xiàn)。實(shí)際上，在供給不足情況下，也會(huì)因政府工作人員的故意行為而出現(xiàn)供給不均問(wèn)題。而且，供給不足前提下的供給不均會(huì)加劇基本公共服務(wù)非均等化。

監(jiān)管、付費(fèi)、直接提供是政府供給基本公共服務(wù)的三種基本手段。監(jiān)管就是通過(guò)建立健全各種制度、機(jī)制，對(duì)非政府組織供給公共服務(wù)進(jìn)行全程監(jiān)督與管理；付費(fèi)是政府通過(guò)付費(fèi)來(lái)干預(yù)公共服務(wù)的提供，包括向服務(wù)提供者和服務(wù)需求者提供補(bǔ)貼等；直接提供是政府公立機(jī)構(gòu)直接向公眾提供公共服務(wù)。這三種手段都旨在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的高效、公平。政府基本公共服務(wù)的“供給不均”貫穿在這三種手段中，表現(xiàn)為“制度供給不均”、“財(cái)政供給不均”和“人員、設(shè)備、設(shè)施供給不均”等。

1、制度供給不均。主要表現(xiàn)為公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)二元化。雖然科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，但長(zhǎng)期以來(lái)的“重城輕農(nóng)”現(xiàn)象繼續(xù)存在，在義務(wù)教育、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等方面依然存在城鄉(xiāng)二元格局，有些地區(qū)因?yàn)樨毟徊罹嗟睦蠖訃?yán)重。諸如，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施為廣大農(nóng)民解除了“大病致貧、大病返貧”的后顧之憂，但新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度旨在“大病統(tǒng)籌”，而非普通疾病的醫(yī)療保障。與城鎮(zhèn)醫(yī)療制度的全面醫(yī)療保障相比，農(nóng)村居民顯然被排除在普通疾病的保障范圍之外，看似均等的制度還是不公；失業(yè)保險(xiǎn)主要針對(duì)事業(yè)單位、企業(yè)職工，大多數(shù)城鎮(zhèn)困難居民及廣大農(nóng)村居民無(wú)緣失業(yè)保險(xiǎn)，這種制度的存在，本身就是不均。如此等等。

2、財(cái)政供給不均。主要體現(xiàn)為地方財(cái)政轄區(qū)內(nèi)分配不均以及中央與地方對(duì)基本公共服務(wù)財(cái)政支出分擔(dān)比例失衡。

地方財(cái)政轄區(qū)內(nèi)分配不均會(huì)拉大城鄉(xiāng)及不同社會(huì)群體之間差距，加劇社會(huì)不公。在當(dāng)前“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市扶持農(nóng)村”的國(guó)家大政方針指引下，地方在財(cái)政分配中已逐步提高支農(nóng)比例，并重點(diǎn)向基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)部門傾斜，取得了一定成效，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。但是，我國(guó)大多數(shù)省份的財(cái)政收入有限，在市縣一級(jí)更是捉襟見(jiàn)肘，難于支付各種基本公共服務(wù)所需的資金，只能重點(diǎn)顧及其中一部分，造成地方財(cái)政供給不均。

中央與地方對(duì)基本公共服務(wù)財(cái)政支出分擔(dān)比例失衡明顯。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2005年中央財(cái)政支農(nóng)支出為147．53億元，地方支農(nóng)支出1644．87億元，地方是中央的11倍；文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出中中央支付587．67億，而地方支付高大5516．51億，地方高出8倍；支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的支付中僅撥付6．66億而地方承擔(dān)了188．76億，地方是中央的28倍，顯然地方承擔(dān)著主要的財(cái)政責(zé)任。中央與地方對(duì)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)比例失衡造成中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，中央擁有大部分的財(cái)權(quán)而對(duì)基本公共服務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任卻很少，相反，地方政府缺乏足夠的財(cái)權(quán)卻承擔(dān)大部分的基本公共服務(wù)責(zé)任。嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不一，增加了地方供給基本公共服務(wù)的難度，影響了地方基本公共服務(wù)的公平性。

3、人員、設(shè)備和設(shè)施供給不均。主要反映在各基本公共服務(wù)部門中工作人員、設(shè)備、設(shè)施配置的數(shù)量及質(zhì)量上的差別。在醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育方面，城市配備了更多優(yōu)秀人才、配置了更優(yōu)質(zhì)的設(shè)備，服務(wù)質(zhì)量都比農(nóng)村的高。在基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境保護(hù)方面，城市提供了更多更好的公路、廁所、垃圾處理站、供水及排水工程等。因此，城市基本公共服務(wù)部門中工作人員、設(shè)備、設(shè)施配置在數(shù)量和質(zhì)量上都比農(nóng)村的高。

共享改革發(fā)展成果的實(shí)質(zhì)是“享受均等”。 “享受均等”的前提是“供給均等”。但“供給均等”未必能保證“享受均等”，而“享受均等”卻必定表明基本公共服務(wù)真正達(dá)到均等化，人人共享社會(huì)發(fā)展成果。當(dāng)前“享受不均”表現(xiàn)在各種基本公共服務(wù)的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距上。

在地區(qū)差異方面，據(jù)陳昌盛，蔡躍洲在《中國(guó)政府公共服務(wù)：體制變遷與地區(qū)綜合評(píng)估》中所指可知，2000—2004年間，我國(guó)各類公共服務(wù)地區(qū)差異指標(biāo)中最大與最小之比的5年平均值分別為：基礎(chǔ)教育1.728，公共衛(wèi)生1.774，社會(huì)保障2.351，基礎(chǔ)設(shè)施3.072公共安全1.923，環(huán)境保護(hù)1.96。各類基本公共服務(wù)的地區(qū)差距在2－3倍，差距明顯，尤其是西部地區(qū)遭受了巨大的不公。

在城鄉(xiāng)差距方面，我國(guó)各類基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)居民享受情況是：在社會(huì)保障方面，我國(guó)85.8%的從業(yè)人員缺乏失業(yè)保險(xiǎn)； 80%左右的勞動(dòng)者缺乏基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；85%以上的城鄉(xiāng)居民缺乏基本醫(yī)療保障；2001至2005年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民最底生活保障人數(shù)分別是1170.7、2064.7、2246.8、2205.0、2234.1萬(wàn)人，而對(duì)應(yīng)的農(nóng)村居民最底生活保障人數(shù)分別是304.6、407.8、367.1、488.0、824.9萬(wàn)人。城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)是農(nóng)村的3到5倍多。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，80%以上非水泥化道路在農(nóng)村， 50%以上的行政村未通自來(lái)水，60%以上的農(nóng)民缺少衛(wèi)生廁所。在義務(wù)教育方面，2005年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中，義務(wù)教育總支出為241億元多，其中，用于農(nóng)村義務(wù)教育支出139億元多，占57.8%，而農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生量占全國(guó)義務(wù)教育學(xué)生數(shù)量的57.1%。在公共衛(wèi)生方面，城市占有全國(guó)醫(yī)療資源的80%，而農(nóng)村只有20%。顯然，“享受不均”在城鄉(xiāng)差距方面更為突出，消除城鄉(xiāng)居民的“享受不均”應(yīng)當(dāng)成為基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)。

上述分析主要體現(xiàn)了數(shù)量上的不均等。其實(shí)，各種基本公共服務(wù)還存在質(zhì)量上的不均等問(wèn)題，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、不同社會(huì)群體間的差距本質(zhì)上反映了基本公共服務(wù)在數(shù)量或質(zhì)量上不均?；竟卜?wù)數(shù)量上的均等，未必能保證群眾真正享受到質(zhì)量均等的服務(wù)。這種情況在現(xiàn)實(shí)中已有所表現(xiàn)。諸如，現(xiàn)在我國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率達(dá)到80%以上，說(shuō)明社會(huì)保障覆蓋面已經(jīng)擴(kuò)大，但事實(shí)上，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度主要是為大病而統(tǒng)籌的，一般疾病是被排除在外的，而且人均額度很低，在目前醫(yī)藥貴的背景下，一般疾病費(fèi)用仍然高，困難群體仍然承受不起這種高價(jià)，所以新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度掩蓋了服務(wù)質(zhì)量不均等的事實(shí)。同樣，醫(yī)療衛(wèi)生方面，我國(guó)醫(yī)院設(shè)立主要以行政區(qū)域?yàn)闇?zhǔn)，一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個(gè)衛(wèi)生院，一個(gè)縣區(qū)有一家中等級(jí)別的綜合醫(yī)院，一個(gè)市配有一個(gè)高級(jí)的綜合醫(yī)院。單從數(shù)量上，縣市以上的醫(yī)院明顯要比廣大鄉(xiāng)村衛(wèi)生院要少得多，可是城市醫(yī)院的醫(yī)療質(zhì)量比農(nóng)村衛(wèi)生院強(qiáng)。這些事實(shí)證明，基本公共服務(wù)數(shù)量上的均等未必能保證基本公共服務(wù)質(zhì)量上的均等。

在現(xiàn)實(shí)中，基本公共服務(wù)質(zhì)量上不均往往不被重視，特別是在基本公共服務(wù)資源有限的狀況下，更是如此。這是由于基本公共服務(wù)具有信息不對(duì)稱性，需要具備專業(yè)知識(shí)才能判斷其質(zhì)量高低，使基本公共服務(wù)質(zhì)量具有隱蔽性和難測(cè)度性，不容易為人所認(rèn)識(shí)?；竟卜?wù)質(zhì)量的隱蔽性和難測(cè)度性，可能會(huì)使基本公共服務(wù)供給者故意降低服務(wù)質(zhì)量，沒(méi)有盡心盡責(zé)地為群眾服務(wù)，加劇了基本公共服務(wù)質(zhì)量不均等，消除它的難度就很大。因此，在消除“享受不均”的現(xiàn)象時(shí)，要注意防止基本公共服務(wù)數(shù)量上不均，更應(yīng)該克服基本公共服務(wù)質(zhì)量上的不均等。

對(duì)策思路

提供公共服務(wù)是政府的最基本職能。在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面，各級(jí)政府充當(dāng)著核心主體，承擔(dān)著義不容辭的主要責(zé)任。對(duì)此，理論界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)達(dá)成諸多共識(shí)，并正在采取相關(guān)舉措提升政府的基本公共服務(wù)供給能力，但從現(xiàn)狀來(lái)看，這些措施在執(zhí)行過(guò)程中存在著明顯的偏頗，亟需加以匡正。

1、避免基本公共服務(wù)供給的不當(dāng)市場(chǎng)化而引發(fā)“泛市場(chǎng)化”。鑒于政府財(cái)政緊張、大包大攬基本公共服務(wù)而出現(xiàn)短缺、低效率等背景，基本公共服務(wù)供給市場(chǎng)化曾經(jīng)被認(rèn)為是解決政府供給不足問(wèn)題的有效途徑，但在運(yùn)行中卻容易引發(fā)“泛市場(chǎng)化”，即過(guò)度市場(chǎng)化。把不該市場(chǎng)化的基本公共服務(wù)也市場(chǎng)化了，把本屬于政府的公共服務(wù)安排權(quán)放棄掉了，使基本公共服務(wù)的消費(fèi)成本提高，一般群眾難以承受公共服務(wù)的高價(jià)位，加劇了社會(huì)不均。實(shí)際上，政府是基本公共服務(wù)的安排者，而不是直接生產(chǎn)者。市場(chǎng)化就是讓市場(chǎng)提供公共服務(wù)，政府出資購(gòu)買，安排給群眾，使他們得到能保障其基本生存及發(fā)展的服務(wù)，而不是要政府完全放棄對(duì)公共服務(wù)的安排權(quán)?；竟卜?wù)供給主體多元化，應(yīng)考慮不同類別的基本公共服務(wù)應(yīng)選擇不同的供給主體。有些基本公共服務(wù)只能由政府來(lái)提供，才會(huì)實(shí)現(xiàn)公平，這是由這些基本公共服務(wù)的特性所決定。因此，在基本公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中，允許市場(chǎng)進(jìn)入的基本公共服務(wù)，必須要求政府控制服務(wù)的安排權(quán)，而禁止市場(chǎng)進(jìn)入的基本公共服務(wù)則應(yīng)盡可能由政府提供，以此來(lái)防止因“泛市場(chǎng)化”而導(dǎo)致的基本公共服務(wù)不均等。

2、力求公平地分配地方政府轉(zhuǎn)移支付的資金。完善公共財(cái)政政策，科學(xué)、合理地轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)均等化的直接而又容易見(jiàn)效的手段。正因?yàn)槿绱?，許多專家認(rèn)為“基本公共服務(wù)均等化，是擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋面，讓全體社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果的制度安排?！比欢罅康氖聦?shí)表明，地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的資金未必能做到公平分配。諸如，在經(jīng)費(fèi)缺乏背景下，部門間利益競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的資金沒(méi)有被公平、合理安排，促使部門間亂用、濫用、挪用資金等現(xiàn)象不斷產(chǎn)生；公共服務(wù)部門內(nèi)部未能把資金用于最需要的群體或地區(qū)，使真正需要援助的對(duì)象沒(méi)能得到服務(wù)，導(dǎo)致嚴(yán)重的不公等。其實(shí)，完善公共財(cái)政政策不僅要克服基本公共服務(wù)的財(cái)政供給不足問(wèn)題，而且要解決財(cái)政供給不均問(wèn)題。地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金必須公平分配，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的財(cái)政供給均等化。為此，增加部門經(jīng)費(fèi)開(kāi)支透明度，提高受服務(wù)對(duì)象的知情權(quán)、參與權(quán)，是預(yù)防公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配不均的有效辦法。在對(duì)公共服務(wù)支出進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，應(yīng)特別考慮公共服務(wù)支出的公平性問(wèn)題。

3、推進(jìn)公共服務(wù)政策制定與實(shí)施的民主化、科學(xué)化。基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)有賴于公共服務(wù)部門科學(xué)、民主地制定并實(shí)施公共服務(wù)政策。如果公共服務(wù)政策制定與實(shí)施缺乏民主化、科學(xué)化，同樣會(huì)使理想的均等化目標(biāo)遭夭折。如果部門政策制定不科學(xué)、不民主，容易增加制度性的不均等。若公共服務(wù)政策制定缺乏均衡性、具體可行性、全面性、民主性、靈活性、法制性，就出現(xiàn)政策失衡，政策背離公民實(shí)際需要，背離國(guó)家公共服務(wù)目標(biāo)，最終引發(fā)基本公共服務(wù)不均等。同時(shí)，由于部分工作人員的責(zé)任意識(shí)及服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、素質(zhì)不高、工作態(tài)度不好，對(duì)政策誤解、曲解，沒(méi)能嚴(yán)格按行政程序法施行，使政策執(zhí)行偏離工作要求，引發(fā)行政亂作為、不作為，導(dǎo)致公共服務(wù)不公平。實(shí)踐證明，行政程序法、行政問(wèn)責(zé)制、合理的干部考核制度、聽(tīng)證制度等，是保證公共服務(wù)政策科學(xué)制定與執(zhí)行的科學(xué)化、民主化的有力舉措。

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不僅要重視提升政府基本公共服務(wù)供給能力，而且要重視提高社會(huì)公眾享受基本公共服務(wù)的能力。公眾能否真正享受基本公共服務(wù)，也取決于公眾享受基本公共服務(wù)能力的高低。為了實(shí)現(xiàn)均等化，必須努力追求全體社會(huì)成員具備大致相當(dāng)?shù)南硎芑竟卜?wù)的能力，特別是困難群體的享受能力。

首先要增強(qiáng)意識(shí)，提高公眾對(duì)公共服務(wù)的選擇能力。所有公眾都有根據(jù)自己實(shí)際需要選擇基本公共服務(wù)的權(quán)利，但未必所有人能有足夠高的公共服務(wù)選擇能力，以選擇真正適合自己需要的公共服務(wù)。一部分公眾有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但他們?nèi)狈x擇公共服務(wù)的意識(shí)，沒(méi)有得到本來(lái)可以均等享有的基本公共服務(wù)。如他們?nèi)狈⒈Ｒ庾R(shí)，沒(méi)有購(gòu)買社保、醫(yī)保、失業(yè)保險(xiǎn)，造成機(jī)會(huì)不均。也有的公眾對(duì)公共服務(wù)期望值過(guò)高或盲目信任，在選擇公共服務(wù)時(shí)缺乏判斷，未能經(jīng)濟(jì)地消費(fèi)公共服務(wù)，增加了不必要的消費(fèi)成本。如農(nóng)民小病進(jìn)大醫(yī)院、盲目攀比進(jìn)城擇校就讀等現(xiàn)象，就是沒(méi)有經(jīng)濟(jì)地消費(fèi)公共服務(wù)的典型。這對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)也是一種不平等，但這種不平等是由消費(fèi)者自己造成的，表明了他們?nèi)狈?jīng)濟(jì)地消費(fèi)公共服務(wù)的意識(shí)，缺乏選擇公共服務(wù)的能力。

其次是增加就業(yè)，提高困難群體公共服務(wù)的購(gòu)買力?！敖⒐卜?wù)型政府……要貫徹‘自助先于公助’原則……將政府公共服務(wù)作為一種自助之外的補(bǔ)助形式，而不能將政府公共服務(wù)作為一種純粹的福利性公共產(chǎn)品?！彪m然政府出資購(gòu)買基本公共服務(wù)，但仍有相當(dāng)一部分基本公共服務(wù)需要群眾自己付費(fèi)，群眾必須具備享受基本公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)能力。困難群體的經(jīng)濟(jì)能力對(duì)實(shí)現(xiàn)均等化有決定性的作用。只有當(dāng)困難群體具備一定經(jīng)濟(jì)能力，他們就會(huì)付得起購(gòu)買基本公共服務(wù)的費(fèi)用，政府就會(huì)減少供給基本公共服務(wù)的壓力。但由于困難群體經(jīng)濟(jì)承受力低，難于購(gòu)買如社保、醫(yī)保、教育等基本公共服務(wù)，失去了受服務(wù)的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致機(jī)會(huì)不均。提高困難群體公共服務(wù)購(gòu)買力是消除不均的根本途徑。而充分就業(yè)是提高困難群體公共服務(wù)購(gòu)買力的保障?，F(xiàn)階段，政府應(yīng)該“授之于漁”，重點(diǎn)考慮幫助困難群體充分就業(yè)，為困難群體提供低保、免費(fèi)的職業(yè)培訓(xùn)及就業(yè)信息，創(chuàng)造就業(yè)條件等。

目前城市擁有比農(nóng)村更多數(shù)量的基本公共服務(wù)資源，使城市居民享受到比農(nóng)村居民更高質(zhì)量的服務(wù)。但造成現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民在享受基本公共服務(wù)中的質(zhì)量上不均，不僅僅在于城市擁有更多數(shù)量的基本公共服務(wù)資源，而且也是由于城市對(duì)基本公共服務(wù)資源利用的集中程度更高。而在廣大農(nóng)村，基本公共服務(wù)資源有限，又沒(méi)有被集中利用，極大影響基本公共服務(wù)質(zhì)量。

農(nóng)村要想得到高質(zhì)量的基本公共服務(wù)，除了政府加大對(duì)農(nóng)村投入外，還應(yīng)該考慮集中利用農(nóng)村現(xiàn)有的有限基本公共服務(wù)資源。事實(shí)上這是可取的，也符合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際。相對(duì)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村地廣人?。ㄌ貏e是西部地區(qū)），且近幾年的計(jì)劃生育使人口數(shù)量減少；同時(shí)，大量農(nóng)民工涌入城市，農(nóng)村的基本公共服務(wù)資源尤其是人力資源、設(shè)備、設(shè)施等利用率低，有“浪費(fèi)”的嫌疑（農(nóng)村近幾年的小學(xué)生入學(xué)人數(shù)減少，農(nóng)村衛(wèi)生院的就診率下滑，農(nóng)村文化等基礎(chǔ)設(shè)施閑置等情況足以證明這一點(diǎn)）。這種現(xiàn)實(shí)，要求政府應(yīng)該考慮農(nóng)村現(xiàn)有基本公共服務(wù)資源的集中利用?？煽紤]在公共財(cái)政投入數(shù)量不變前提下，根據(jù)各地具體情況適當(dāng)合并農(nóng)村學(xué)校、農(nóng)村衛(wèi)生院、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，集中利用資金、人力資源、設(shè)備、設(shè)施，以提高公共服務(wù)質(zhì)量，縮小與城市的差距。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，除了集中利用農(nóng)村基本公共服務(wù)資源外，還可考慮加速城鎮(zhèn)化。因?yàn)?，基本公共服?wù)均等化的程度高低，與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的程度高低相關(guān)。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的程度越高，基本公共服務(wù)資源被集中利用的程度就越高，基本公共服務(wù)就越均等。這種成功做法在國(guó)內(nèi)外都有先例，值得借鑒。

公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系包括政府自身的績(jī)效評(píng)估和公眾對(duì)政府公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)議。迄今為止，政府自身的績(jī)效評(píng)估相對(duì)比較完善，但公眾對(duì)政府公共服務(wù)的評(píng)價(jià)體系尚未建立健全。政府自身的績(jī)效評(píng)估往往以各種量化指標(biāo)，從政府的理想預(yù)期出發(fā)，沒(méi)有把公眾對(duì)政府公共服務(wù)的滿意度作為考核政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，公眾是政府公共服務(wù)的對(duì)象，公眾的滿意度才真實(shí)反映了公共需求的滿足程度。公眾對(duì)公共服務(wù)表達(dá)不滿，說(shuō)明他們的公共需求沒(méi)有得到滿足，要求政府改變公共服務(wù)方式，進(jìn)而提高公眾滿意度，基本公共服務(wù)才會(huì)趨向均等。

建立健全公眾公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系在現(xiàn)階段尤為重要。它不僅能夠?qū)膊块T的行為起到約束和引導(dǎo)作用，而且有利于提高基本公共服務(wù)的效率和品質(zhì)。針對(duì)目前公眾公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系還未建立，公眾公共服務(wù)評(píng)價(jià)能力比較低，還缺乏公共服務(wù)評(píng)價(jià)的方法與技能等實(shí)際情況，尋求普及公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系的基本理論和方法，對(duì)于提升公眾公共服務(wù)評(píng)價(jià)能力、充分表達(dá)滿意度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化具有現(xiàn)實(shí)意義。與此同時(shí)，要完善基本公共服務(wù)效果的跟蹤反饋制度，明確對(duì)公共服務(wù)活動(dòng)監(jiān)督的主體、內(nèi)容、對(duì)象、程序和方式，規(guī)范問(wèn)責(zé)操作程序，健全社情民意溝通渠道，擴(kuò)大公眾在公共服務(wù)問(wèn)責(zé)制中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。