財(cái)政政策效應(yīng)（財(cái)政政策作用的結(jié)果）

財(cái)政政策

內(nèi)在穩(wěn)定器

所謂“內(nèi)在穩(wěn)定器”是指這樣一種宏觀經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在調(diào)節(jié)機(jī)制：它能在宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定情況下自動發(fā)揮作用，使宏觀經(jīng)濟(jì)趨向穩(wěn)定。財(cái)政政策的這種“內(nèi)在穩(wěn)定器”效應(yīng)無需借助外力就可直接產(chǎn)生調(diào)控效果，財(cái)政政策工具的這種內(nèi)在的、自動產(chǎn)生的穩(wěn)定效果，可以隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自行發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，不需要政府專門采取干預(yù)行動。財(cái)政政策的“內(nèi)在穩(wěn)定器”效應(yīng)主要表現(xiàn)在兩方面：累進(jìn)的所得稅制和公共支出尤其是社會福利支出的作用。

1、累進(jìn)的所得稅制

累進(jìn)的所得稅制，特別是公司所得稅和累進(jìn)的個人所得稅，對經(jīng)濟(jì)活動水平的變化反應(yīng)相當(dāng)敏感。如果當(dāng)初政府預(yù)算收支平衡，稅率沒有變動，而經(jīng)濟(jì)活動出現(xiàn)不景氣，國民生產(chǎn)就要減少，致使稅收收入自動降低；如果政府預(yù)算支出保持不變，則由稅收收入的減少導(dǎo)致預(yù)算赤字發(fā)生，從而“自動”產(chǎn)生刺激需求的力量，以抑制國民生產(chǎn)的繼續(xù)下降。

2、公共支出尤其是社會福利支出

在健全的社會福利、社會保障制度下，各種社會福利支出，一般會隨著經(jīng)濟(jì)的繁榮而自動減少，這有助于抑制需求的過度膨脹，也會隨著經(jīng)濟(jì)的蕭條而自動增加，這有助于阻止需求的萎縮，從而促使經(jīng)濟(jì)趨于穩(wěn)定。如果國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，就會有很多人具備申請失業(yè)救濟(jì)金的資格，政府必須對失業(yè)者支付津貼或救濟(jì)金，以使他們能夠維持必要的開支，從而使國民經(jīng)濟(jì)中的總需求不致下降過多；同樣，如果經(jīng)濟(jì)繁榮來臨，失業(yè)者可重新獲得工作機(jī)會，在總需求接近充分就業(yè)水平時，政府就可以停止這種救濟(jì)性的支出，使總需求不致過旺。

乘數(shù)效應(yīng)

乘數(shù)效應(yīng)包括正反兩個方面。當(dāng)政府投資或公共支出擴(kuò)大、稅收減少時，對國民收入有加倍擴(kuò)大的作用，從而產(chǎn)生宏觀經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張效應(yīng)。當(dāng)政府投資或公共支出削減、稅收增加時，對國民收入有加倍收縮的作用，從而產(chǎn)生宏觀經(jīng)濟(jì)的緊縮效應(yīng)。

1、投資或公共支出乘數(shù)效應(yīng)

它是指投資或政府公共支出變動引起的社會總需求變動對國民收入增加或減少的影響程度。一個部門或企業(yè)的投資支出會轉(zhuǎn)化為其他部門的收入，這個部門把得到的收入在扣除儲蓄后用于消費(fèi)或投資，又會轉(zhuǎn)化為另外一個部門的收入。如此循環(huán)下去，就會導(dǎo)致國民收入以投資或支出的倍數(shù)遞增。以上道理同樣適用于投資的減少。投資的減少將導(dǎo)致國民收入以投資的倍數(shù)遞減。公共支出乘數(shù)的作用原理與投資乘數(shù)相同。

2、稅收乘數(shù)效應(yīng)

它是指稅收的增加或減少對國民收入減少或增加的程度。由于增加了稅收，消費(fèi)和投資需求就會下降。一個部門收入的下降又會引起另一個部門收入的下降，如此循環(huán)下去，國民收入就會以稅收增加的倍數(shù)下降，這時稅收乘數(shù)為負(fù)值。相反，由于減少了稅收，使私人消費(fèi)和投資增加，從而通過乘數(shù)影響國民收入增加更多，這時稅收乘數(shù)為正值。一般來說，稅收乘數(shù)小于投資乘數(shù)和政府公共支出乘數(shù)。

3、預(yù)算平衡乘數(shù)效應(yīng)

預(yù)算平衡乘數(shù)效應(yīng)，指的是這樣一種情況：當(dāng)政府支出的擴(kuò)大與稅收的增加相等時，國民收入的擴(kuò)大正好等于政府支出的擴(kuò)大量或稅收的增加量，當(dāng)政府支出減少與稅收的減少相等時，國民收入的縮小正好等于政府支出的減少量或稅收的減少量。

獎抑效應(yīng)

獎抑效應(yīng)主要是指政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、各種獎懲措施，優(yōu)惠政策對國民經(jīng)濟(jì)的某些地區(qū)、部門、行業(yè)、產(chǎn)品及某種經(jīng)濟(jì)行為予以鼓勵、扶持或者限制、懲罰而產(chǎn)生的有效影響。

貨幣效應(yīng)

1、貨幣效應(yīng)直接影響貨幣流通

表現(xiàn)為政府投資、公共支出、財(cái)政補(bǔ)貼等本身形成一部分社會貨幣購買力，從而對貨幣流通形成直接影響，產(chǎn)生貨幣效應(yīng)。

2、公債政策的貨幣效應(yīng)

財(cái)政政策的貨幣效應(yīng)主要體現(xiàn)在公債上。公債政策的貨幣效應(yīng)又取決于公債認(rèn)購的對象和資金來源。如果中央銀行用紙幣購買公債，這無異于紙幣發(fā)行，從而產(chǎn)生通貨膨脹效應(yīng)；如果商業(yè)銀行購買公債，且可以用公債作為準(zhǔn)備金而增加貸款的話，也會導(dǎo)致貨幣發(fā)行，從而使流通中的貨幣增加等等。

我國實(shí)施擴(kuò)張性的積極財(cái)政政策以來，不斷有研究者提出，這一宏觀政策會對民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。國外也有人士表示擔(dān)心，中國大規(guī)模發(fā)行國債，增加政府投資、擴(kuò)大支出，是否會產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

所謂“擠出效應(yīng)”，是指由于政府通過向企業(yè)、居民和商業(yè)銀行借款來實(shí)行擴(kuò)張性政策，而引起利率上升，或引起對有限信貸資金的競爭，導(dǎo)致民間部門投資減少。它將使政府?dāng)U張性財(cái)政支出的效應(yīng)部分地甚至全部地被抵消。

擠出效應(yīng)并不是在政府實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策調(diào)節(jié)時必然要發(fā)生的。具體到中國實(shí)行積極財(cái)政政策的實(shí)踐來看，依據(jù)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行各項(xiàng)指標(biāo)的分析，在我國出現(xiàn)擠出效應(yīng)的觀點(diǎn)尚得不到有力的證據(jù)支持。這可以從增發(fā)國債對以下三個方面的影響來考察：

增發(fā)國債對利率的影響

我國自1996年5月以來，名義利率多次下調(diào)，但實(shí)際利率是上升的，這并不是財(cái)政擴(kuò)張帶來的結(jié)果。由于中國尚未實(shí)行名義利率的市場化，積極財(cái)政政策不會影響名義利率的升降。實(shí)際利率的上升主要是因?yàn)槲飪r水平下降，而中央銀行出于種種考慮沒有及時隨物價變動調(diào)整名義利率所致，進(jìn)一步看，價格水平下降也不是財(cái)政擴(kuò)張的結(jié)果，相反，積極財(cái)政政策在一定程度上抑制了物價水平的下降。

增發(fā)國債對借貸資金量的影響

增發(fā)國債沒有與民間競爭有限的資金。幾年來商業(yè)銀行的超額準(zhǔn)備率超過70%，存在較大的存貸差額。商業(yè)銀行資金過剩主要是風(fēng)險(xiǎn)意識增強(qiáng)、企業(yè)投資收益較低、預(yù)期不好及產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的緣故，而且這種過剩是在滿足了政府借款需求之后的過剩。

從實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行看，民間投資主要受到民間資本的邊際產(chǎn)出？或利潤率　和公共投資影響，民間資本邊際產(chǎn)出上升會引起民間投資規(guī)模的增加。如果公共資本投向競爭領(lǐng)域，即與民間資本的生產(chǎn)可以相互替代，增加公共投資就很可能擠出民間投資。積極財(cái)政政策的投資領(lǐng)域主要是生態(tài)環(huán)境保護(hù)、高速公路、鐵路、供水和機(jī)場、糧庫、農(nóng)村電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，屬于社會公共支出領(lǐng)域，對民間投資不會形成擠出效應(yīng)。相反，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還可以改善民間投資的外部環(huán)境，提高民間資本的邊際生產(chǎn)力，推動民間投資。

財(cái)政支出對居民消費(fèi)的影響

政府支出與居民消費(fèi)具有替代關(guān)系，即財(cái)政增加政府購買支出可能擠出居民消費(fèi)。但這要通過對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行具體分析才能確定。某項(xiàng)財(cái)政支出如招待費(fèi)，的確是私人消費(fèi)的替代品；公共設(shè)施支出則是私人消費(fèi)的互補(bǔ)品；還有一些公共支出既是私人消費(fèi)的替代品又是互補(bǔ)品，比如國家用于食品和藥品檢驗(yàn)的支出，既減少了私人的檢疫支出，又可增加私人對食品和醫(yī)藥的支出。有關(guān)部門通過財(cái)政購買支出和居民消費(fèi)關(guān)系的計(jì)量模型分析發(fā)現(xiàn)，我國財(cái)政購買支出與居民消費(fèi)總體是互補(bǔ)關(guān)系，擴(kuò)大政府支出對需求總體上具有擴(kuò)張效應(yīng)。

國債資金的使用效益如何，直接關(guān)系著積極財(cái)政政策的總體效果問題，以及擴(kuò)大舉債規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)控制問題。國債資金使用效益越高，擴(kuò)張性政策的效果將越趨于“高乘數(shù)效應(yīng)’的一端，同時政府?dāng)U大舉債規(guī)模的安全空間越大。

要提高國債資金使用效益，我認(rèn)為至少要掌握好如下幾個層次或環(huán)節(jié)上的事項(xiàng)：

1.資金投入項(xiàng)目的合理選擇和較充分的可行性論證。

2.項(xiàng)目建設(shè)與相關(guān)方面協(xié)調(diào)銜接關(guān)系的處理，應(yīng)符合科學(xué)規(guī)劃和施工合理規(guī)范的要求。

3.保證已確立的項(xiàng)目資金不被挪用和按進(jìn)度撥付到位。

4.切實(shí)保證工程質(zhì)量。

幾年來，政府國債資金以及帶動其他配套資金支持的建設(shè)項(xiàng)目和技改項(xiàng)目，效果總體而言是明顯的。但根據(jù)國家綜合部門派出的檢查組對建設(shè)項(xiàng)目的稽查，從選項(xiàng)、配套規(guī)劃、資金專用到工程質(zhì)量，各個層次上的問題還都存在，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。比如，第一，有些建設(shè)工程是在原有項(xiàng)目準(zhǔn)備不足的情況下，倉促決定上馬的，可行性論證很不充分；第二，有的項(xiàng)目不按基建程序辦，項(xiàng)目建議書還沒批，就已大張旗鼓干起來；第三，有的項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作深度不夠，不具備開工條件也硬開工；第四，有的城市規(guī)劃存在明顯欠缺，連供水、排水、污水處理的統(tǒng)一考慮都未做到；第五，個別項(xiàng)目的工程質(zhì)量出現(xiàn)嚴(yán)重問題，甚至成為“豆腐渣”工程；第六，工程招投標(biāo)、監(jiān)理方面的地區(qū)、部門保護(hù)主義現(xiàn)象往往比較嚴(yán)重；第七，少數(shù)地區(qū)還發(fā)生了國債項(xiàng)目建設(shè)資金被挪用的現(xiàn)象。

針對上述問題，有關(guān)部門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目工程質(zhì)量管理的通知》等文件，要求對建設(shè)項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、施工管理和竣工驗(yàn)收等各個環(huán)節(jié)建立明確的責(zé)任人制度，對在監(jiān)督稽查中發(fā)現(xiàn)有問題的項(xiàng)目，在沒有得到糾正之前停止撥付資金，發(fā)生挪用資金的項(xiàng)目，在完成整改前停撥資金和追回被挪用資金，追究責(zé)任，等等。

這些稽查、監(jiān)督、糾錯、懲處和加強(qiáng)管理的措施，對于提高國債資金使用效益發(fā)揮了積極的作用，近兩年，國債項(xiàng)目資金被挪用和工程質(zhì)量低下方面的問題相對減少。今后，仍有必要對相關(guān)環(huán)節(jié)高度重視，常抓不懈，因?yàn)榭傮w而言，相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)的不足、制度的不夠完善和施工監(jiān)理、質(zhì)量保證體系方面與國際水平相比的差距，畢竟是必須正視的現(xiàn)實(shí)。

關(guān)于1998年以來積極財(cái)政政策的一大爭議問題，是“為什么不實(shí)行減稅政策”。按照一般邏輯，擴(kuò)張性財(cái)政政策包括政府減稅和增支兩大方面。1998年后，中國的財(cái)稅政策卻是在擴(kuò)張導(dǎo)向下增支而不減稅？嚴(yán)格地說是不以減稅為重點(diǎn)，究其理由，主要有如下幾個方面：

第一，中國稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重過低，從宏觀稅負(fù)看，減稅已無空間。發(fā)展中國家稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一般在20—30%，發(fā)達(dá)國家的比重更高，而我國這一比重1997年只有11%左右，可以說總體上不具備減稅的空間。現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)存在企業(yè)負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題和減輕負(fù)擔(dān)的強(qiáng)烈呼聲，但具體分析，其原因在于稅外的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、亂集資，同時各部門與權(quán)力環(huán)節(jié)通過“四亂”征收的財(cái)力大都是放在預(yù)算外分散掌握的，弊端叢生。所以我國急需對癥下藥加以解決的問題是清理“四亂”，整頓非稅收入，降低稅外負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，而不是減稅。

第二，中國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)制約著減稅效應(yīng)的發(fā)揮，使減稅事倍功半，得不償失。所謂稅收對經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定器”作用，主要是指直接稅？即所得稅　的調(diào)控作用，而現(xiàn)階段我國的稅收主體是間接稅，1997年前后增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅三稅占稅收收入的比重高達(dá)65%以上，而企業(yè)所得稅和個人所得稅相加也僅占16%左右。近一半的企業(yè)虧損經(jīng)營，降低所得稅對他們毫無意義。減免間接稅，則不僅會大量減少財(cái)政收入，而且刺激經(jīng)濟(jì)的效果很弱，事倍功半，得不償失。加之間接稅的減稅有向下拉動物價的作用，對通貨緊縮可能雪上加霜，不利于改善市場預(yù)期。

第三，中國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)和稅收環(huán)境也不宜于以實(shí)行減稅為重點(diǎn)。目前我國的市場體制還不健全，企業(yè)的投資和經(jīng)營行為遠(yuǎn)沒有走上規(guī)范化軌道，相當(dāng)一部分企業(yè)對減稅信號的反應(yīng)并不靈敏。特別是長期以來通過各種越權(quán)和隨意減免稅來促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法，仍有一定慣性，這一類做法客觀上助長了各種偷稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，削弱了稅收的杠桿作用。管理部門擔(dān)心，在這種情況下強(qiáng)調(diào)減稅，不僅難以達(dá)到預(yù)期效果，而且可能擾亂稅收秩序，妨礙稅收執(zhí)法環(huán)境的形成與穩(wěn)定。

應(yīng)當(dāng)指出，認(rèn)為稅收增長絕對不能高于GDP增長是一種誤解。實(shí)際上，只有在管理體制和稅制結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定、成熟的時期，稅收占GDP的比重才不會發(fā)生明顯的波動。而我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于轉(zhuǎn)型期，體制和稅制均處于轉(zhuǎn)軌過程中，很多因素都在劇烈變化，所以實(shí)事求是地說，不宜簡單地用稅收收入占GDP比重相對穩(wěn)定的框架來套中國的現(xiàn)實(shí)。

我國20世紀(jì)90年代中期以后稅收的持續(xù)增長存在一定的合理性。首先，它在一定意義上是前十年稅收占GDP比重下降過頭之后的正?；卣{(diào)。從20世紀(jì)80年代開始的分權(quán)改革和減稅讓利安排，使我國稅收占GDP的比重下降至20世紀(jì)90年代前期的10%以下，而從國際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)展中國家的這一比重大至為20%以上，發(fā)達(dá)國家更要高得多。經(jīng)過回升調(diào)節(jié)，我國稅收占GDP比重也僅達(dá)到接近15%，所以說宏觀稅負(fù)并不高。1999年稅款征收總量超過萬億元，與加大清欠力度有直接關(guān)系，這也是以前的欠稅大戶感到?jīng)_擊很大的原因。但是要形成公平競爭的市場環(huán)境，就應(yīng)將彈性征收減少，加強(qiáng)征管力度，硬化以法律為依托的稅收約束。打擊走私而增加的稅款，更是完全合理的。

當(dāng)然，作為具體案例，現(xiàn)實(shí)生活中的確存在蠻橫征收、“征過頭稅”的現(xiàn)象，所以提高征管隊(duì)伍執(zhí)法水平，加強(qiáng)對其監(jiān)督也是當(dāng)務(wù)之急。此外，也發(fā)現(xiàn)有“列收列支”、“貸款空轉(zhuǎn)”等單純?yōu)楸ＷC稅收達(dá)標(biāo)而弄虛作假的扭曲現(xiàn)象。一種建設(shè)性的建議是下一步在承認(rèn)需要進(jìn)一步健全法治、加強(qiáng)征管的前提下，創(chuàng)造配套條件，將稅收指標(biāo)轉(zhuǎn)為像GDP一樣的預(yù)測性、指導(dǎo)性指標(biāo)。在依法納稅、依法征稅的基礎(chǔ)上，屆時可以借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，用短期國債調(diào)節(jié)稅收預(yù)測數(shù)與實(shí)征數(shù)的差額所可能形成的財(cái)政收支缺口。

雖然從總體上說，中國減稅空間不大，但并不排除在具體項(xiàng)目上的稅收減免，如已出臺的加大出口退稅力度、固定資產(chǎn)方向調(diào)節(jié)稅暫停征收、企業(yè)投資抵免新增所得稅40%等政策，都會產(chǎn)生鼓勵投資、刺激消費(fèi)的積極效應(yīng)。

啟動積極財(cái)政政策以來，我國國債規(guī)模隨赤字規(guī)模及其他變動因素而擴(kuò)大之后，是否仍控制在適度區(qū)間內(nèi)和是否能保證財(cái)政經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是一個必須考慮的重要問題，也與政策的總體效果的考察緊密相關(guān)。從名義指標(biāo)看，我國財(cái)政雖然處于困難境況，但國債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重還是比較低的，1998年末債務(wù)余額占GDP的比重約為10.3%，如果再加上當(dāng)年用于補(bǔ)充國有獨(dú)資銀行資本金的2700億元特別國債，這一比重也不過13.6%左右，明顯低于大多數(shù)國家的同一比重。國債余額/GDP比重雖有所上升，但仍未達(dá)到20%。我國的主要問題，是中央財(cái)政的債務(wù)依存度？當(dāng)年舉債額/當(dāng)年支出額　偏高？已在70%左右，以及名義指標(biāo)遠(yuǎn)不足以反映現(xiàn)實(shí)情況。對此，看來應(yīng)至少考慮到如下幾個相互聯(lián)系的方面：

首先，國債余額/GDP比重是一個更為全面、綜合地反映一國舉債潛力的指標(biāo)，我國在這一指標(biāo)很低的情況下卻出現(xiàn)中央財(cái)政債務(wù)依存度偏高的情況，與現(xiàn)時體制因素？不允許地方政府舉債等　和政府財(cái)力分散程度？相當(dāng)大量的預(yù)算外政府性資金不在債務(wù)依存度指標(biāo)的分母中反映　關(guān)系很大。

第二，這幾年增發(fā)國債用于政府投資，是在特定條件下采取的反周期財(cái)政措施，并不意味著長期所持的控制債務(wù)規(guī)模、壓縮赤字的原則被放棄，換言之，這種反周期應(yīng)急舉措決不可引為常例，放開手腳年年使用。

第三，舉債擴(kuò)大投資規(guī)模的支出安排同樣具有支出剛性即“棘輪效應(yīng)”，抬高了的支出基數(shù)和建設(shè)盤子，會形成要求后續(xù)年度有更多財(cái)力投入的壓力，也包括安排債務(wù)還本付息的壓力；因此必須精心協(xié)調(diào)銜接短期調(diào)節(jié)與中長期發(fā)展，合理運(yùn)籌資金，避免形成過于陡峭的償債高峰以至出現(xiàn)政府債務(wù)危機(jī)和支出盤子難以為繼狀況。當(dāng)前條件下增發(fā)國債，應(yīng)當(dāng)多發(fā)長期債？如十年、十五年、二十年，甚至更長，利用低通脹的時機(jī)降低國債籌資的總成本。

第四，舉債籌得的資金如何合理運(yùn)用，使之產(chǎn)生盡可能大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，是一個關(guān)鍵問題。前已述及，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這方面的管理水平還不高，經(jīng)驗(yàn)還相當(dāng)有限，有必要充分重視、切實(shí)改進(jìn)，探索專項(xiàng)國債形式，強(qiáng)化國債資金使用的通盤科學(xué)規(guī)劃、可行性研究與貫穿全過程的嚴(yán)格的責(zé)任制。

第五，現(xiàn)時中央財(cái)政的脆弱性值得引起高度關(guān)注，要通過必要的體制調(diào)整和加強(qiáng)管理措施，扭轉(zhuǎn)中央財(cái)政本級收入占國家財(cái)政收入比重連年下降局面，增強(qiáng)中央財(cái)政的調(diào)控實(shí)力。

最后，從更寬廣的范圍考慮，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國名義上的赤字、國債指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能反映現(xiàn)實(shí)情況的全貌，所以名義財(cái)政赤字和國債規(guī)模必須與隱性的赤字與國債同時考慮，或者說，名義規(guī)模擴(kuò)大，實(shí)際上必然縮小在安全區(qū)內(nèi)消化和彌補(bǔ)公共部門隱性赤字與隱性國債，如各級政府欠發(fā)工資、糧食系統(tǒng)虧損掛賬、國有企業(yè)與國有銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)虧空，還有各部門、地方舉借的性質(zhì)類同于主權(quán)債的債務(wù)等，及政府或有債務(wù)，如養(yǎng)老基金空賬、農(nóng)村互助合作基金死賬的可用空間和調(diào)節(jié)余地。對這方面的問題，必須予以充分重視，通過綜合治理、配套改革，來逐步化解風(fēng)險(xiǎn)，“標(biāo)本兼治”地求得解決。如果僅看名義赤字、國債指標(biāo)而得出的“我國發(fā)債空間還很大”的結(jié)論，極易把宏觀調(diào)控引入誤區(qū)，即把本應(yīng)預(yù)留于“治本”操作？如國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的發(fā)債空間，在治標(biāo)時就消耗殆盡。

總之，在我國財(cái)政赤字和國債規(guī)模適當(dāng)擴(kuò)大的同時，必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識與防范機(jī)制，全面把握現(xiàn)實(shí)情況，精心和穩(wěn)妥地把握赤字與舉債的合理數(shù)量界限，并在國債規(guī)?？偭繑U(kuò)張的同時，對國債結(jié)構(gòu)作合理調(diào)整，以及反周期應(yīng)急舉措與中長期可持續(xù)發(fā)展和深化改革的銜接，通過反周期調(diào)節(jié)爭取贏得克服體制、結(jié)構(gòu)等方面深層矛盾的時間和條件，以及財(cái)政經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的綜合環(huán)境，這樣才有可能迎來國民經(jīng)濟(jì)的新一輪高速增長。

穩(wěn)健財(cái)政政策就是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“中性”財(cái)政政策，也就是財(cái)政收支保持平衡，不對社會總需求產(chǎn)生擴(kuò)張或緊縮的影響。我國實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策是基于對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢的科學(xué)判斷和準(zhǔn)確把握，是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的現(xiàn)實(shí)選擇，是新形勢下的新舉措。穩(wěn)健財(cái)政政策不僅是財(cái)政政策名稱和赤字規(guī)模的調(diào)整變化，更是財(cái)政政策性質(zhì)和導(dǎo)向的根本轉(zhuǎn)化。其科學(xué)內(nèi)涵概括來說就是“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支”。實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策，絕不意味著財(cái)政政策在加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控中不作為或無所作為。相反，財(cái)政政策要在消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不健康和不穩(wěn)定因素、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面發(fā)揮更重要更積極的作用。當(dāng)前可采取如下幾項(xiàng)措施，充分發(fā)揮穩(wěn)健財(cái)政政策效應(yīng)。

適當(dāng)調(diào)整國債投資的規(guī)模和方向

當(dāng)前我國應(yīng)逐步減少長期建設(shè)國債規(guī)模，優(yōu)化國債和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)?？紤]到政策要保持相對的連續(xù)性，國債投資項(xiàng)目需要后續(xù)資金來完成，所以減赤字、壓國債都要有一個逐漸的過程。在國債投資和使用的方向上，要做到“有保有控”。所謂“?！笔侵刚Y金使用的重點(diǎn)將集中于國家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)林水、生態(tài)保護(hù)與國土整治、西部開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興的重點(diǎn)項(xiàng)目，以及與公共衛(wèi)生體系、教育、科技進(jìn)步、社會保障關(guān)系密切的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套條件建設(shè)。所謂“控”是指政府首要考慮的應(yīng)是市場不能有效提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，政府資金將退出一般競爭性、營利性的投資項(xiàng)目。因此，國債資金應(yīng)重點(diǎn)向完善社會保障系統(tǒng)、解決三農(nóng)問題、加快西部開發(fā)和振興東北等老工業(yè)基地等方面傾斜。同時，對有利于技術(shù)升級和優(yōu)化部門結(jié)構(gòu)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及對于社會總體發(fā)展需要的公共產(chǎn)品和部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品中形成瓶頸制約的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如港口、鐵路、電力、資源勘探等依靠地方財(cái)政難以解決的項(xiàng)目繼續(xù)提供支持。

注重發(fā)揮消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用

實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策，預(yù)示著消費(fèi)在經(jīng)濟(jì)增長中將發(fā)揮更為重要的作用。在近七年的擴(kuò)大內(nèi)需政策下，“三駕馬車”中的投資需求和消費(fèi)需求都十分強(qiáng)勁，但消費(fèi)需求一直是塊“短板”，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。2003年，中國消費(fèi)占GDP的比重僅為55%，比世界平均水平低近15個百分點(diǎn)。2004年1—9月份全國社會消費(fèi)品零售總額同比增長13%，扣除物價因素實(shí)際增長9.7%。這一速度與投資增長27.7%、出口增長35%以上相比，明顯相去甚遠(yuǎn)。因此，必須采取有效措施提高老百姓的消費(fèi)水平，增強(qiáng)消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)的拉動作用。一是創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，提高人民收入水平。就業(yè)為民生之本，只有人人都有工作，有穩(wěn)定的收入，才能有效帶動消費(fèi)。二是在嚴(yán)格抑制大城市住房價格的上漲與房地產(chǎn)的投機(jī)“炒作”的同時，支持和滿足住宅大眾消費(fèi)增長，降低汽車消費(fèi)稅費(fèi)率、規(guī)范和促進(jìn)汽車消費(fèi)信貸發(fā)展、鼓勵經(jīng)濟(jì)型轎車消費(fèi)。三是繼續(xù)實(shí)行有利于農(nóng)民增收的政策，增強(qiáng)農(nóng)民的購買力。我國總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。應(yīng)逐步加大支農(nóng)力度，從提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力出發(fā)，采取更加有力的措施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。四是改革分配制度，改善社會預(yù)期，完善社會保障體系，縮小貧富差距，從而提高那些想消費(fèi)卻沒錢的人的購買力。

推進(jìn)稅制改革加強(qiáng)稅收征管

通過進(jìn)一步完善稅制，不斷增強(qiáng)企業(yè)自我發(fā)展的能力，有利于鼓勵企業(yè)擴(kuò)大投資，加快技術(shù)改造，建立經(jīng)濟(jì)自主穩(wěn)定增長的內(nèi)在機(jī)制。為此，第一，推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革。推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革雖然短期內(nèi)會導(dǎo)致稅收減少，但有利于培植稅源，把“蛋糕”做大，有利于推動企業(yè)的發(fā)展。第二，推進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌。內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌要設(shè)置合理的過渡期，使外資企業(yè)的宏觀稅負(fù)水平總體不出現(xiàn)大的變化，為企業(yè)公平競爭創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境。第三，改革和完善農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度。繼續(xù)推進(jìn)減免農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)工作，深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收打造堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第四，完善地方稅制度，結(jié)合稅費(fèi)改革對現(xiàn)有稅種進(jìn)行改革，并開征和停征一些稅種。在統(tǒng)一稅收的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)。第五，進(jìn)一步完善出口退稅制度。

一般說來，加強(qiáng)稅收征管能夠帶來稅收實(shí)際征收率的迅速提升，從而大大拉近了制度稅負(fù)和實(shí)際稅負(fù)之間的距離。但對于實(shí)行“穩(wěn)鍵”財(cái)政政策而言，加強(qiáng)稅收征管可以壓低非政府部門的可支配收入，減少經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的擴(kuò)張因素，這是同穩(wěn)健財(cái)政政策目標(biāo)相一致的重要舉措。具體來說：一要依法加強(qiáng)稅收征管，堵塞各種漏洞，切實(shí)做到應(yīng)收盡收。依法清理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，嚴(yán)格控制減免稅。二要嚴(yán)格控制一般性支出，保證重點(diǎn)支出需要，各項(xiàng)財(cái)政支出都要精打細(xì)算。三要積極探索建立財(cái)政資金績效評價制度，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)格管理，堅(jiān)決制止鋪張浪費(fèi)、花錢大手大腳的行為，切實(shí)提高財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。四要科學(xué)使用預(yù)算執(zhí)行中的超收，一般不能做剛性支出和投資安排。

四、不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，完善公共財(cái)政體制

按照公共財(cái)政體制要求，政府首要考慮的應(yīng)是市場不能有效提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。對一般競爭性、盈利性的投資項(xiàng)目，政府資金應(yīng)退出，以盡可能充分地發(fā)揮市場在這些領(lǐng)域中配置資源的優(yōu)勢。而那些市場不能做或做不好的領(lǐng)域，政府就要去做。政府應(yīng)通過各種手段的有效實(shí)施，為市場主體公平競爭、優(yōu)勝劣汰提供良好的外部環(huán)境。首先，要準(zhǔn)確界定政府職能，政府應(yīng)將自身職能由發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開辟財(cái)源轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，公共財(cái)政進(jìn)入應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域，消除“錯位”、“越位”和“缺位”現(xiàn)象。其次，科學(xué)處理各級政府之間的關(guān)系，正確劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)，依法規(guī)范和科學(xué)核定收支基礎(chǔ)，使政府分配關(guān)系建立在責(zé)權(quán)利相結(jié)合的基礎(chǔ)之上。進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分關(guān)系，改革和完善省級財(cái)政體制。加大對縣以下基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。再次，按照社會公共需要確定政府公共支出范圍。政府改革支出應(yīng)集中在三方面，即維持性支出、轉(zhuǎn)移性支出和公共工程性支出。最后，要不斷深化政府機(jī)構(gòu)改革。公共財(cái)政理念的實(shí)質(zhì)就是服務(wù)性財(cái)政，按照這一理念要求，建立起一個適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)需要的、實(shí)行新公共管理的行政管理機(jī)構(gòu)，不斷提高政府服務(wù)水平。

我國自1998年開始實(shí)施積極的財(cái)政政策，當(dāng)初的預(yù)期是3年時間，但在實(shí)施過程中，這一短期政策卻出現(xiàn)了長期化的趨勢，還難以預(yù)測其淡出的時間和時機(jī)。從積極財(cái)政政策的實(shí)施效果來看，它對我國有效地抵御亞洲金融危機(jī)和保持經(jīng)濟(jì)增長方面確實(shí)起到了明顯的積極作用，在實(shí)現(xiàn)發(fā)展穩(wěn)定、就業(yè)穩(wěn)定和社會穩(wěn)定方面也是功不可沒。但是，這一政策的長時期延續(xù)也相應(yīng)地產(chǎn)生了負(fù)作用，在發(fā)展與改革兩個方面都出現(xiàn)了比較明顯的負(fù)面效應(yīng)。

積極財(cái)政政策的長期化產(chǎn)生了直接的與間接的擠出效應(yīng)。從直接方面來說，政府的投資規(guī)模過大對社會投資產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，社會投資增長乏力和居民儲蓄存款暴增就是這種擠出效應(yīng)的直接反映。同時，政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用過強(qiáng)就必然導(dǎo)致市場機(jī)制的作用趨弱，使得市場和市場機(jī)制不能對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生全面的和有效的調(diào)節(jié)作用。從間接方面來看，我國財(cái)政的基本職能還沒有從行政型財(cái)政轉(zhuǎn)向公共型財(cái)政，在吃飯與建設(shè)兩個方面中，用于建設(shè)的資金的擴(kuò)大就必然導(dǎo)致用于吃飯即消費(fèi)的資金的減少，從而也就必然間接地減弱消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用。由于積極財(cái)政政策的實(shí)施是以財(cái)政收入的穩(wěn)定增長為前提的，因而稅賦過重所導(dǎo)致的民間收入進(jìn)而民間投資與消費(fèi)的減少就是一個不可避免的過程。因此，積極財(cái)政政策實(shí)際上是一把雙刃劍：在擴(kuò)大了政府投資的同時也擠縮了社會投資，在增加了政府收入的同時也限制了民間消費(fèi)。怎樣解決政策實(shí)施過程中的這種矛盾，是擺在面前的一個緊迫課題。

這種遞減效應(yīng)主要體現(xiàn)在三個方面：1、對經(jīng)濟(jì)拉動效應(yīng)的遞減。我國的國債發(fā)行和投資都呈現(xiàn)出日益擴(kuò)大的趨勢，但對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用卻在遞減。據(jù)有關(guān)部門測算，國債投資對GDP的拉動作用，1998年為1.5個百分點(diǎn)，1999年為2個百分點(diǎn)，2000年為1.7個百分點(diǎn)，而2001年則約為1.67個百分點(diǎn)。2、投資與消費(fèi)傳導(dǎo)效應(yīng)的遞減。從1998—2000年，全國城鎮(zhèn)居民人均純收入的提高幅度分別為5.13%、7.91%和7.28%，但農(nóng)村居民人均純收入的提高幅度卻分別只有3.44%、2.23%和1.95%，呈絕對的遞減趨勢。投資對居民收入特別是對占我國人口絕大部分比重的農(nóng)村人口的收入不能形成有效的拉動作用，就無法在投資與消費(fèi)之間建立起有效的傳導(dǎo)橋梁，從而也就不能對消費(fèi)市場的擴(kuò)大起到有效的刺激作用。3、國債投資收益的遞減。由于國債投資大都是政府投資，建設(shè)項(xiàng)目大都為國有項(xiàng)目，形成的企業(yè)也大都是國有企業(yè)，因而在沒有強(qiáng)有力的財(cái)產(chǎn)約束機(jī)制與利益激勵機(jī)制的情況下，這種投資的收益率是很難保證的。根據(jù)有關(guān)專家的測算，在國債投資中，只有30%是有效益的。這樣低的盈利狀況和這樣大規(guī)模的連續(xù)投資，將很可能給我國未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來重大隱患，甚至可能會引發(fā)財(cái)政危機(jī)與金融危機(jī)。對于國債投資的機(jī)制和效率問題，也應(yīng)該引起足夠的重視和關(guān)注。

國債投資的方式是集中性的而不是社會化的，投資的機(jī)制是行政性的而不是市場化的，因而這種投資規(guī)模再大，在分散到各個地區(qū)和部門以后，也不過是杯水車薪，不足以對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生持續(xù)的和有效的拉動作用。特別是國債投資的方向大都為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條上的前項(xiàng)關(guān)聯(lián)與后項(xiàng)關(guān)聯(lián)都相對較弱，再加上我國生產(chǎn)資料市場已處于典型的買方市場格局，因而以基礎(chǔ)設(shè)施為主要投向的國債投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用也就不能不具有比較明顯的局限性。

依存效應(yīng)體現(xiàn)在發(fā)展依存與體制依存兩個方面。發(fā)展依存是指經(jīng)濟(jì)的有效增長對積極財(cái)政政策已經(jīng)產(chǎn)生了比較明顯的依賴性，似乎要保持7%以上的經(jīng)濟(jì)增長，就必須實(shí)施積極的財(cái)政政策；體制依存是指行政性的投資選擇機(jī)制所造成的層層的行政依附，并且導(dǎo)致企業(yè)在對市場依賴與政府依賴的選擇中，自覺或不自覺地向后者傾斜，這又會在客觀上放大政府與行政機(jī)制對市場和市場機(jī)制的遏制作用。

上述四個方面的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)在我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中逐步開始顯現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)引起政府和相關(guān)部門的充分重視。鑒于世界經(jīng)濟(jì)與我國經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況，在短期內(nèi)淡出積極財(cái)政政策還不可能，因此，在繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的過程中，應(yīng)當(dāng)賦予這種政策以更充分的改革內(nèi)涵，并且要在政策的作用方向和作用機(jī)制上進(jìn)行必要的甚至是比較大的調(diào)整，以便把積極財(cái)政政策的實(shí)施與我國經(jīng)濟(jì)的市場化和國際化進(jìn)程有機(jī)地結(jié)合起來和協(xié)調(diào)起來。

首先，國債投資要更多地利用市場機(jī)制，并且要把國債投資的市場化進(jìn)程與財(cái)政政策向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)化和社會化投資體制與投資機(jī)制的培育有機(jī)地結(jié)合起來，以加快投資體制和投資機(jī)制的市場化進(jìn)程，進(jìn)而建立起一個社會化的投資機(jī)制，促進(jìn)儲蓄與投資的順暢轉(zhuǎn)換。

其次，財(cái)政政策與貨幣政策的松緊搭配問題要予以充分考慮并提上議事日程，并且要著力于建設(shè)這種政策搭配和協(xié)調(diào)運(yùn)用的制度基礎(chǔ)，從而大大地推進(jìn)財(cái)政政策與貨幣政策的市場化轉(zhuǎn)軌步伐。

再次，積極財(cái)政政策不僅要有外延的擴(kuò)大和增量的變化，而且更要注重內(nèi)涵的提高和存量的調(diào)整，特別是要著力做好國有股減持和稅賦調(diào)整這兩篇大文章，以便使我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，并且逐步實(shí)現(xiàn)政府職能與政策功能的市場歸位。