內(nèi)容介紹
《中國國家能力報(bào)告》中文提要
一國的現(xiàn)代化過程，本身就是一個(gè)需要動員全社
會的人力資源、物力資源的過程，也是一個(gè)不斷強(qiáng)化
國家能力的過程。為了順應(yīng)現(xiàn)代化的要求，動員各種
社會資源，團(tuán)結(jié)各種社會力量，建立穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會
秩序，形成全體國民對現(xiàn)代化的共識，維持整個(gè)民族
團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一，都迫切需要一個(gè)更具權(quán)威和強(qiáng)有力
的中央政府，不斷提高國家汲取財(cái)政能力，加速本國
的現(xiàn)代化進(jìn)程。
國家（其代表為中央政府）是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治變
革、社會轉(zhuǎn)型和國際關(guān)系的主要指導(dǎo)者和驅(qū)動者。提
高國家能力，就是提高中央政府控制宏觀經(jīng)濟(jì)的能力，
推進(jìn)改革與開放的能力，以及加速工業(yè)化與現(xiàn)代化的
能力。
本報(bào)告旨在探討中國國家能力變化，分析中央政
府在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中的主導(dǎo)作用。這是一項(xiàng)中國
國情分析的研究成果，是系統(tǒng)研究中國國家能力與國
民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專題研究報(bào)告。該項(xiàng)研究受中國科學(xué)院
資助，作者在美國耶魯大學(xué)合作完成。
中國經(jīng)濟(jì)改革深刻地影響了整個(gè)社會的政治經(jīng)濟(jì)
變化。盡管這場改革是以漸進(jìn)方式推進(jìn)，但是它對中
國社會變化的影響超過歷史上任何一個(gè)時(shí)期，它對中
國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也超過歷史上任何一場革命。
本報(bào)告所關(guān)注的問題是，這場改革對中國國家能
力變化將產(chǎn)生什么樣的影響？在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程
中，究竟是削弱中央政府作用，還是強(qiáng)化中央政府作
用？如果中國市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變是以中央政府為主導(dǎo)，那
么，中央政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮哪些作用，地方政府應(yīng)具有什
么職能？在一個(gè)人口眾多、幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不
平衡的大國中，如何建立一種穩(wěn)定的規(guī)范的中央和地
方關(guān)系？如何在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代化趕超過程中，加
強(qiáng)中央政府的主導(dǎo)作用？
對上述問題的分析和研究構(gòu)成了本報(bào)告的主要內(nèi)
容。同以往的國情分析報(bào)告一樣，本報(bào)告的主要觀點(diǎn)
和基本結(jié)論是依據(jù)作者對中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的計(jì)算分析以
及國際比較分析而得出的?？陀^性與公正性是本報(bào)告
研究的基本原則。同時(shí)，在闡述過程中，本報(bào)告力求
觀點(diǎn)明確，論證有據(jù)。報(bào)告中也吸收了國際學(xué)術(shù)界有
關(guān)國家能力的研究成果。
國家汲取財(cái)政能力是最重要的國家能力
國家能力是指國家（中央政府）將自己的意志、目
標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力。國家能力包括四種：汲取財(cái)政
能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力。其
中國家汲取財(cái)政能力是最重要的國家能力，也是實(shí)現(xiàn)
其他國家能力的基礎(chǔ)。
國家能力對一國工業(yè)化進(jìn)程產(chǎn)生著深刻影響。一
個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)越落后，工業(yè)化起步越晚，國家在工業(yè)
化過程中所發(fā)揮的作用就愈大。因此，對于各國來講，
提高國家能力特別是提高國家汲取財(cái)政能力，也就成
為最重要的國家能力，它是實(shí)現(xiàn)其他各項(xiàng)國家能力的
基礎(chǔ)。
欠發(fā)達(dá)國家提高國家汲取財(cái)政能力是尤為重要
的。它是擺脫貧困落后，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛，縮小與發(fā)達(dá)
國家之間差距的最主要的條件之一。
強(qiáng)化國家能力，就是強(qiáng)化國家動員和汲取社會資
源的能力。反映國家汲取財(cái)政能力的最主要指標(biāo)：一
是財(cái)政收入占國民收入的比重；二是中央財(cái)政收入占
國民收入的比重。前者反映了政府動員汲取的社會資
源占總的社會資源的份額，后者反映了中央政府動員
汲取的社會資源占總的社會資源的份額。
影響國家汲取財(cái)政能力的因素包括發(fā)展因素、制
度因素以及政策因素。當(dāng)該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)
構(gòu)、經(jīng)濟(jì)國際化程度一定時(shí)，財(cái)政體制是決定國家汲
取財(cái)政能力的最主要因素。一個(gè)富有增長彈性的財(cái)政
體制有助于提高國家汲取財(cái)政能力。一個(gè)低增長彈性
的財(cái)政體制將嚴(yán)重削弱國家汲取財(cái)政能力。
市場經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國家是不斷強(qiáng)化國家能力的。在
長期發(fā)展過程中，市場經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國家的財(cái)政收入比
重以及中央政府收支比重是不斷上升的，這反映了以
市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的發(fā)達(dá)國家，逐漸從小政府變?yōu)榇笳?/p>
府，從弱政府變?yōu)閺?qiáng)政府，不斷提高政府特別是中央
政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力，并在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、收入分配、社
會保障、提供公共物品和基礎(chǔ)設(shè)施等方面發(fā)揮越來越
大的主導(dǎo)作用
國家能力對中國發(fā)動工業(yè)化具有最主要的影響
國家能力是一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化最主要
的條件之一。從1750―1950年的二百年間，在世界性
的工業(yè)化與現(xiàn)代化發(fā)展過程中，中國經(jīng)濟(jì)走向衰落，由
世界經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)國變?yōu)槭澜缃?jīng)濟(jì)弱國，始終未能出現(xiàn)任
何意義上的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長，遲遲不能正式發(fā)動工業(yè)化。
其中最重要的原因之一是中國缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的具有
明確現(xiàn)代化目標(biāo)與意志的中央政府以及強(qiáng)大的國家汲
取財(cái)政能力。在1949年以前，國民黨政府財(cái)政收入占
GNP比重從未超過7％，其國家能力十分低下。
本世紀(jì)50年代以來，隨著中華人民共和國的建
立，中國建立了一個(gè)強(qiáng)大的中央政府，在極短的時(shí)間
內(nèi)迅速強(qiáng)化國家能力，發(fā)揮財(cái)政與稅收的現(xiàn)代國家職
能，財(cái)政收入占國民收入比重提高至三分之一，比國
民黨政府具有4―5倍的汲取財(cái)政能力，經(jīng)濟(jì)增長率在
“一五”時(shí)期達(dá)到高速度增長，標(biāo)志著中國進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)
濟(jì)高速增長的重要時(shí)代，為中國工業(yè)化的成功起步、迅
速建設(shè)工業(yè)化體系創(chuàng)造了前提條件。國家汲取能力由
小變大，中央政府由弱變強(qiáng)，是中國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增
長的重要原因。
但是，過分集權(quán)的中央政府是不利于現(xiàn)代化建設(shè)
的。50年代以來，中國財(cái)政體制并不是一成不變的，始
終沒有形成穩(wěn)定的中央與地方財(cái)政關(guān)系，在“集權(quán)―分
權(quán)”或者“收權(quán)―放權(quán)”循環(huán)中反復(fù)變動。50年代基本
上屬于高度集中類型，除大躍進(jìn)之外，這一體制延續(xù)到
60年代末；70年代屬于以集中為主、適度下放財(cái)權(quán)的
類型。國家汲取財(cái)政能力仍相當(dāng)強(qiáng)，財(cái)政收入占國民收
入比重在三分之一左右，中央政府具有很高的權(quán)威性。
盡管以中央集權(quán)為主要特征的傳統(tǒng)社會主義體制在動
員和集中社會各種資源方面是獲得成功的，為中國工
業(yè)化起步創(chuàng)造了良好條件，但是它有個(gè)致命弱點(diǎn)，即在
使用和分配各種資源方面效率低、效益差。所以改革就
是要解決資源配置與資源效益的問題。
80年代國家汲取財(cái)政能力迅速下降
1980年以來，實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政大包干制
引起最重要的變化是，國家汲取財(cái)政能力迅速下降，政
府財(cái)力極度分散，中央控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力下降，突出
表現(xiàn)為：
一19財(cái)政收入增長彈性下降，且處于低彈性范圍。
1986年至1991年期間，GNP每增長1％，財(cái)政收入僅
增長0.66％。這表明財(cái)政包干制度屬于具有嚴(yán)重缺陷
的財(cái)政體制。與市場經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國家通用的現(xiàn)代財(cái)政
體制――分稅制和統(tǒng)一稅制相比，大包干制具有非規(guī)
范性、非科學(xué)性、非統(tǒng)一性的缺陷。
――財(cái)政收入占GNP比重不斷下降，國家汲取
財(cái)政能力相當(dāng)?shù)拖拢胁患笆袌鼋?jīng)濟(jì)工業(yè)化國家的一
半水平。財(cái)政收入比重從1978年的31.2％下降至
1992年的14.7％；預(yù)計(jì)到2000年將下降至11.3％，
在世界上屬于最低水平國家之一。
――中央政府財(cái)政能力降至歷史上最低點(diǎn)，已陷
于“弱中央”的境地。1989年中國中央政府財(cái)政支出
占GNP比重僅比前南斯拉夫高出1.6個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)
于印度等上億人口發(fā)展中大國的四分之一到五分之二
的水平。預(yù)計(jì)到2000年，中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入
比重將由目前的五分之二降至三分之一；中央財(cái)政收
入占GNP比重將由目前的十四分之一降至二十分之
一，比1989年前南斯拉夫政府財(cái)政能力還要低，其發(fā)
展前景令人十分擔(dān)憂。
――預(yù)算外資金增長過快，幾乎與“第一財(cái)政預(yù)
算”相等。如果預(yù)算外資金計(jì)人財(cái)政收入之中，中央
財(cái)政收入僅占總收入的五分之一，地方財(cái)政收入約占
五分之四。世界銀行專家驚嘆：“世界上大概沒有什么
國家的財(cái)政收支比中國更為分散了?！?/p>
與市場經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國家或者上億人口的發(fā)展中
大國相比，中國政府汲取財(cái)政能力低下，是名副其實(shí)
的“弱政府”。與地方財(cái)政實(shí)力相比，中央政府又是名
副其實(shí)的“弱中央”。這反映了改革以來國家與社會、
中央與地方關(guān)系發(fā)生了本質(zhì)性的變化，并對中國長期
發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，至今決策者尚未深刻認(rèn)識國家能
力迅速下降的危害性，或者已經(jīng)認(rèn)識尚無有效辦法制
止國家能力繼續(xù)下降趨勢。
國家汲取財(cái)政能力下降的主要原因
改革以來，中國GNP總量成倍增長，人均收入水
平不斷提高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GNP比例已居優(yōu)勢，經(jīng)
濟(jì)開放度明顯增大，諸多發(fā)展因素變化有利于擴(kuò)大中
國可能獲得財(cái)力的基礎(chǔ)，對提高國家汲取財(cái)政能力做
出正貢獻(xiàn)。
但是，中國實(shí)行的財(cái)政大包干制具有嚴(yán)重缺陷，突
出表現(xiàn)為對財(cái)政收入增長做出負(fù)貢獻(xiàn)，且隨著大包干
制的推廣，其負(fù)作用不斷增大。1979―1985年其貢獻(xiàn)
率為―52.7％，在1986―1991年貢獻(xiàn)率達(dá)到
－87.5％，大大抵消了經(jīng)濟(jì)增長對財(cái)政收入增長的正
貢獻(xiàn)。采用這種不良的非規(guī)范的、非現(xiàn)代的財(cái)政體制，
是中國國家汲取財(cái)政能力下降的主要原因。這表現(xiàn)
為：
――工業(yè)增長對財(cái)政收入貢獻(xiàn)作用下降。從產(chǎn)業(yè)
部門看，工業(yè)部門是財(cái)政收入的主要來源，工業(yè)部門
的財(cái)政貢獻(xiàn)又大大高于產(chǎn)值貢獻(xiàn)，工業(yè)部門利潤下降，
導(dǎo)致較低的增長彈性（1983―1987年僅有0.306），工
業(yè)部門的財(cái)政收人下降將會引起整個(gè)財(cái)政收入下降。
――國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對衰落，大量國有企業(yè)嚴(yán)重
虧損，影響財(cái)政收入增長。從所有制部門看，國有企
業(yè)是財(cái)政收入的主要來源，國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)角色決定
了它的財(cái)政角色。50年代初以來，國有企業(yè)發(fā)展經(jīng)歷
了倒U形曲線，即經(jīng)歷了一個(gè)產(chǎn)生形成―迅速發(fā)展－
占據(jù)優(yōu)勢―相對衰落―退居優(yōu)勢的發(fā)展過程。改革以
來，國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)下降，企業(yè)虧損上升，導(dǎo)
致國有企業(yè)財(cái)政貢獻(xiàn)下降，從而影響整個(gè)財(cái)政收
入。
――非國有經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但是經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)與財(cái)政
貢獻(xiàn)不成比例。到1991年，非國有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了三分之
二的國民收入和近二分之一的工業(yè)總產(chǎn)值，但是非國
有經(jīng)濟(jì)占財(cái)政收入比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。中國
對不同所有制企業(yè)實(shí)行五花八門的稅種和稅率，特別
是對“三資”企業(yè)實(shí)行減免稅，對國有企業(yè)實(shí)行“歧
視性”稅率，不僅破壞市場競爭的公平性和公正性，而
且導(dǎo)致理所應(yīng)得的國稅“名正言順”地大量流失。
一一各地方擅自競相減免稅，中央普施“優(yōu)惠政
策”。為人們廣泛接受的改革思路是：改革＝放權(quán)讓利
＝優(yōu)惠政策＝減免稅收。優(yōu)惠政策具有很高的含金量，
但它是以減少中央財(cái)政收入為代價(jià)的。在中央與地方
討價(jià)還價(jià)的談判中，常常是地方得多失少，中央失多
得少。
――普遍偷稅、漏稅，使國稅白白流失。中國各
類企業(yè)偷稅、漏稅相當(dāng)驚人。國有企業(yè)偷漏稅率在五
成，集體企業(yè)在六成，個(gè)體及私營三類企業(yè)在八成，個(gè)
人收入調(diào)節(jié)稅在九成以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國、加拿大60
年代的水平（13―15％）。
中國是財(cái)政收支較為分散的國家，也是財(cái)政稅收
制度較為混亂的國家。目前實(shí)行的財(cái)政包干制至少有
六種：總額分成包干；總額分成包干與增長分成包干；
定額上交包干；收入遞增包干；上交額遞增包干；定
額補(bǔ)助包干。這與市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行的統(tǒng)一的規(guī)
范的預(yù)算體制相沖突，也與市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭、公
開競爭、公正競爭的市場競爭規(guī)則相沖突。財(cái)政包干
制是一項(xiàng)應(yīng)急性的非規(guī)范的、非科學(xué)的、非現(xiàn)代的財(cái)
政體制，它對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展僅具有短期正效應(yīng)，但是
這種正效應(yīng)正在迅速遞減，而負(fù)效應(yīng)卻在迅速擴(kuò)大，導(dǎo)
致國家汲取財(cái)政能力迅速下降，并為中國長期發(fā)展產(chǎn)
生一系列相互關(guān)聯(lián)的嚴(yán)重后果，也為中國走向市場經(jīng)
濟(jì)，建立現(xiàn)代的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，創(chuàng)造公平競
爭的社會環(huán)境設(shè)置了難以克服的制度障礙。
國家財(cái)政能力下降的嚴(yán)重后果
國家汲取財(cái)政能力是中央政府控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力
的基礎(chǔ)。國家汲取財(cái)政能力下降，意味著中央政府控
制宏觀經(jīng)濟(jì)能力在下降，它將在中國向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變
過程中產(chǎn)生十分嚴(yán)重的短期和長期后果。這包括：
――經(jīng)濟(jì)周期波動。改革以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已
經(jīng)出現(xiàn)四起三落。經(jīng)過非經(jīng)濟(jì)因素的干擾，各地方一
哄而起，一擁而上，爭投資，上項(xiàng)目，盲目建設(shè)，重
復(fù)建設(shè)，形成“投資熱”、“開發(fā)區(qū)熱”、“公司熱”、
“股票熱”、“房地產(chǎn)熱”等等，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為總
是加劇經(jīng)濟(jì)波動，而不是緩和經(jīng)濟(jì)波動。
――投資急劇膨脹。改革以來，中國出現(xiàn)四次較
大規(guī)模的投資膨脹高潮，各地方拼命爭上項(xiàng)目，亂鋪
攤子，基本建設(shè)規(guī)模超越國力和資源供給能力。
――消費(fèi)需求膨脹。改革以來，中國出現(xiàn)四次較
大規(guī)模的消費(fèi)需求膨脹高潮。職工工資總額增長過快，
社會集團(tuán)購買力超額增長，奢侈之風(fēng)愈演愈烈。
――連年財(cái)政赤字。中國實(shí)際財(cái)政赤字巨大，
1979―1992年累計(jì)額為4168億元，平均每人負(fù)擔(dān)
356元。與此同時(shí)，中央財(cái)政向中央銀行大量透支，中
央銀行超額印制鈔票，導(dǎo)致通貨膨脹。
――中央控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力下降。形成各自為政
的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，層層小而全，大而全，自成體系，地
區(qū)封鎖，貿(mào)易壁壘。經(jīng)濟(jì)是政治的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力決
定政治權(quán)力?！爸T侯經(jīng)濟(jì)”將會導(dǎo)致政治衰退，中央權(quán)
威和權(quán)力不斷流失，任其發(fā)展，其后果是令人十分憂
慮的。
令人費(fèi)解的是，中國是由一個(gè)政黨――共產(chǎn)黨高
度統(tǒng)一集中控制的社會主義國家，但是國家機(jī)器不是
鐵板一塊，經(jīng)濟(jì)決策權(quán)極度分散，中央政府控制各級
政府的能力極其有限，而地方政府已經(jīng)形成獨(dú)立于中
央的經(jīng)濟(jì)利益主體，與典型的市場工業(yè)化大國相比，中
國地方政府財(cái)力過分膨脹，行政權(quán)力過大，經(jīng)濟(jì)干預(yù)
過多。
在中國大陸，迄今為止沒有任何一個(gè)政治政黨、社
會組織敢于向共產(chǎn)黨以及國家權(quán)威挑戰(zhàn)，主要威脅是
來自于共產(chǎn)黨內(nèi)部和國家機(jī)器內(nèi)部的更具自我利益、
自我意識、自治權(quán)力的日益坐大的某些地方政府。中
央政府財(cái)力是極其有限的，中央領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威性也相
對削弱。在應(yīng)付地方政府各種挑戰(zhàn)方面（既包括經(jīng)濟(jì)
利益，又包括政治權(quán)力），中央擁有的惟一手段是頻繁
地撤換或調(diào)動地方領(lǐng)導(dǎo)人。但是僅僅依靠這一傳統(tǒng)的
行政手段，而不是依靠健全的政治制度和穩(wěn)定的財(cái)政
關(guān)系，這是無法阻止和改變國家能力繼續(xù)下降態(tài)勢的。
龐大的國家機(jī)器內(nèi)部的相互沖突，經(jīng)濟(jì)政治權(quán)力的分
散化以及多元化，嚴(yán)重削弱了國家能力。國家能力迅
速下降，反過來又加速中國經(jīng)濟(jì)與政治的多元化，成
為未來中國發(fā)展的重要隱患。
中央政府在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用
市場經(jīng)濟(jì)是人類迄今為止所發(fā)現(xiàn)的有效地生產(chǎn)和
配置資源的較佳方式。但是，市場經(jīng)濟(jì)并不是萬能的，
不應(yīng)當(dāng)把它加以神化和完美化。
在市場經(jīng)濟(jì)中，國家干預(yù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本前提。
國家在市場經(jīng)濟(jì)中的作用與職能包括提供公共物品；
進(jìn)行公共投資；調(diào)節(jié)收入和財(cái)富分配；穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)；
制定產(chǎn)業(yè)政策。除第一項(xiàng)職能是由中央和地方分擔(dān)外，
其余四項(xiàng)主要由中央政府承擔(dān)。市場無法代替和完成
上述國家職能。
中央政府在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用只能加強(qiáng)，不
能削弱。這是因?yàn)椋?/p>
――市場經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新與建立是一個(gè)非自發(fā)的
加速過程。中央政府對加快建立新機(jī)制和法律框架具
有決定性作用。
――向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變是一個(gè)觀念沖突和轉(zhuǎn)變的過
程。市場經(jīng)濟(jì)原則與倫理經(jīng)濟(jì)原則互相沖突，危及許
多人的生存和利益。這需要以說服為手段，向社會公
眾灌輸市場經(jīng)濟(jì)觀念，推行市場經(jīng)濟(jì)原則。
――向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程是一個(gè)利益與權(quán)力重
新調(diào)整的過程，需要政府對某些利益受損的社會成員
實(shí)行利益補(bǔ)償。
――向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變需要一個(gè)穩(wěn)定的相對寬松的
宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，中央政府具有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的作用。
――經(jīng)濟(jì)改革需要花費(fèi)成本，并隨著改革深化，成
本不斷上升。
中國是一個(gè)發(fā)展中的社會主義大國，具有十分特
殊的國情。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中還會出現(xiàn)如下難
以避免的發(fā)展問題：
――人口問題。中國每年新增人口數(shù)量大，且在
不斷持續(xù)增長。與此同時(shí)，正在經(jīng)歷迅速的人口老齡
化過程。
――環(huán)境問題。人口壓力、生存壓力以及市場壓
力，加劇中國環(huán)境污染與生態(tài)破壞，產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)。
――基礎(chǔ)設(shè)施問題。中國自然地理?xiàng)l件決定她必
須支付昂貴巨額的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)成本，資本系數(shù)上升
難以避免?；A(chǔ)設(shè)施滯后于發(fā)展成為中國經(jīng)濟(jì)起飛的
薄弱環(huán)節(jié)和增長瓶頸。
――失業(yè)問題。勞動年齡人口增長以及經(jīng)濟(jì)市場
化等因素，將造成長期性的大量的失業(yè)人口群。城市
公開失業(yè)率和鄉(xiāng)村潛在失業(yè)率不斷上升。
――收入差距擴(kuò)大問題。在從低收入向中等收入
過渡，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，中國正
進(jìn)入收入差別不斷擴(kuò)大的階段。這包括地區(qū)收入差別
擴(kuò)大，農(nóng)民與非農(nóng)民收入差別擴(kuò)大，以及城鄉(xiāng)居民內(nèi)
部收入差別擴(kuò)大。此外還有十分突出的貧困人口問題。
上述因素決定了中央政府負(fù)有極其重大的和不可
推卸的責(zé)任，也決定了在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中中央政府的
主導(dǎo)作用。中央政府在改革與現(xiàn)代化過程中，要有意
識地加強(qiáng)在新體制基礎(chǔ)上的主導(dǎo)作用，大力提高國家
汲取財(cái)政能力，強(qiáng)化國家對市場之外領(lǐng)域的干預(yù)。
按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，今后政府職
能轉(zhuǎn)變的基本方向是：減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能；提高供給
公共物品職能；繼續(xù)增加社會性公共服務(wù)職能；強(qiáng)化
社會保障職能。
處理中央與地方關(guān)系的基本原則是統(tǒng)一性與多樣
性相結(jié)合。所謂統(tǒng)一性，體現(xiàn)在中央政府的作用和職
能上，包括宏觀經(jīng)濟(jì)管理，社會保障和收入分配，建
立統(tǒng)一的、公平的國內(nèi)市場體系，建立全國統(tǒng)一稅制
和稅率，規(guī)定統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一貨幣政
策。所謂多樣性，體現(xiàn)在地方政府的作用和職能上，各
地方有權(quán)制定與國家法律不相沖突的地方法律和行政
法規(guī)。多樣性原則就是保證中央政府不得隨意對地方
政府的活動進(jìn)行干預(yù)，保證政府權(quán)力在縱向上分權(quán)及
制衡。應(yīng)當(dāng)按現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)原則重新界定和劃分中央
與地方政府事權(quán)。
提高國家汲取財(cái)政能力途徑
提高國家汲取財(cái)政能力的基本途徑，一是提高國
家外部整合能力，即提高政府汲取社會資源的能力，使
相當(dāng)一部分社會資源通過現(xiàn)代稅收或非稅收手段轉(zhuǎn)變
為政府資源。
二是提高國家內(nèi)部整合能力，即提高中央政府運(yùn)
用財(cái)力的能力，使相當(dāng)一部分政府資源通過穩(wěn)定的分
稅制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝Y源。
提高國家汲取財(cái)政能力的實(shí)質(zhì)性含義就是提高兩
個(gè)財(cái)政比例，即財(cái)政收入占國民收入比例，中央財(cái)政
占國民收入比例。同時(shí)應(yīng)擴(kuò)大地方參與中央決策的機(jī)
會，以及對全社會資源分配表達(dá)本地區(qū)利益的發(fā)言權(quán)，
在中央與地方之間達(dá)成協(xié)議，以政治權(quán)力換取經(jīng)濟(jì)利
益。既取之，又予之，或者先予之，后取之。不管大
省小省，窮省富省，都有平等參與權(quán)與表決權(quán)。
主要建議如下：
――在中央與地方之間實(shí)行縱向分權(quán)。按四級政
府（中央、省區(qū)、市縣、區(qū)鎮(zhèn)）運(yùn)行結(jié)構(gòu)。撤消計(jì)劃
單列市編制，取消地區(qū)行署級。中央與地方的權(quán)力劃
分應(yīng)依據(jù)成文憲法。建立現(xiàn)代的、穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和
政治制度是國家長治久安的根本事業(yè)。
――國家財(cái)政收入實(shí)行現(xiàn)代分稅制。三級財(cái)政征
收（中央、省區(qū)、市縣），四級財(cái)政使用（中央、省區(qū)、
市縣、區(qū)鄉(xiāng)）。國稅為全國統(tǒng)一稅，省區(qū)無權(quán)改變或免
減；地方稅為省區(qū)統(tǒng)一稅，縣市無權(quán)改變。
――統(tǒng)一稅制，統(tǒng)一稅率。對國內(nèi)外企業(yè)一律實(shí)
行統(tǒng)一的公司所得稅。除自由貿(mào)易區(qū)外，在中華人民
共和國境內(nèi)不應(yīng)對外國公司實(shí)行“優(yōu)惠”稅率，對本
國公司實(shí)行“歧視”稅率。國有企業(yè)一律實(shí)行“利稅
分流”的現(xiàn)代制度。任何公司有權(quán)拒絕非成文規(guī)定的
各種攤派。
――開征個(gè)人收入所得稅。重新界定個(gè)人收入范
圍。建立個(gè)人收入申報(bào)制度，實(shí)行個(gè)人所得累進(jìn)稅率，
在中國境內(nèi)外國人一律實(shí)行統(tǒng)一的個(gè)人所得稅制。開
征個(gè)人繼承遺產(chǎn)稅和個(gè)人不動產(chǎn)稅。
――實(shí)行社會保障計(jì)劃。包括失業(yè)保險(xiǎn)金、職工
退休金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、工傷保險(xiǎn)費(fèi)等強(qiáng)制性保險(xiǎn)項(xiàng)目，
以及其他非強(qiáng)制社會保險(xiǎn)項(xiàng)目。
作品目錄
目錄
序言
《中國國家能力報(bào)告》中文提要
《中國國家能力報(bào)告》英文提要
引言 兩個(gè)比例不斷下降意味著什么
第一章 國家能力
一、國家能力的概念
二、國家汲取財(cái)政能力是最重要的國家能力
三、財(cái)政體制是決定國家汲取財(cái)政能力的最重要因素
四、市場經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國家不斷強(qiáng)化國家能力
第二章 中國國家能力變化
一、國家能力低下是中國遲遲不能發(fā)動工業(yè)化的重要原因之一
二、建國以來財(cái)政體制的變動與國家能力的變化
三、80年代以來兩個(gè)比例不斷下降國家能力嚴(yán)重削弱
第三章 國家財(cái)政能力下降的主要原因
一、促進(jìn)國家財(cái)政能力增強(qiáng)的有利因素
二、工業(yè)增長對財(cái)政收入貢獻(xiàn)作用不斷下降
三、國有企業(yè)發(fā)展相對衰落和嚴(yán)重虧損影響財(cái)政收入
四、非國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)與財(cái)政貢獻(xiàn)不成比例
五、各地方的減免稅使中央財(cái)力資源大量流失
六、普遍偷稅、漏稅使國稅白白流失
第四章 國家財(cái)政能力下降的嚴(yán)重后果
一、中央與地方政府行為假設(shè)
二、經(jīng)濟(jì)周期波動
三、投資急劇膨脹
四、消費(fèi)急劇膨脹
五、連年財(cái)政赤字
六、中央控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力下降
七、形成各自為政的“諸侯經(jīng)濟(jì)”
第五章 中央政府在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用
一、國家在市場經(jīng)濟(jì)中的作用
二、國家在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的作用
三、中國加強(qiáng)中央政府主導(dǎo)作用的特殊理由
四、政府職能的變化及趨勢
五、中央集權(quán)與地方分權(quán)的混合體制
六、中央政府與地方政府的博弈關(guān)系和規(guī)則
第六章 提高國家汲取財(cái)政能力的途徑和建議
一、基本思路
二、四級政府運(yùn)行結(jié)構(gòu)
三、三級財(cái)政征收與四級財(cái)政使用
四、統(tǒng)一稅制和稅率
五、開征個(gè)人所得稅
六、實(shí)行社會保障計(jì)劃
七、取消預(yù)算外資金
結(jié)束語
附錄 國家能力、分稅制及中國財(cái)政
體制的評價(jià)與探析
后記
