項目法人責任制（工程建設項目管理的基本制度）

介紹

改革開放以來，我國先后試行了各種方式的投資項目責任制度。但是，責任主體、責任范圍、目標和權(quán)益、風險承擔方式等都不明確。為了改變這種狀況，建立投資責任約束機制，規(guī)范項目法人行為，明確其責、權(quán)、利，提高投資效益，依照《公司法》，原國家計劃委員會于1996年1月制定頒發(fā)了《關(guān)于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》）。根據(jù)《法定》要求，國有單位經(jīng)營性基本建設大中型項目必須組建項目法人，實行項目法人責任制?！兑?guī)定》明確了項目法人的設立、組織形式和職責、任職條件和任免程序及考核和獎懲等要求。

核心內(nèi)容：由項目法人承擔投資風險，項目法人要對工程項目的建設及建成后的生產(chǎn)經(jīng)營實行一條龍管理和全面負責。

意義

為了建立投資責任約束機制，規(guī)范項目法人的行為，明確其責、權(quán)、利，提高投資效益，依據(jù)《中華人民共和國公司法》，原國家計委于1996年制定并頒布了《關(guān)于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。

適用范圍

《暫行規(guī)定》明確指出：國有單位經(jīng)營性基本建設大中型項目在建設階段必須組建項目法人。凡應實行項目法人責任制而沒有實行的建設項目，投資主管部門不予批準開工，也不予安排年度投資計劃。

改進措施

項目法人責任制執(zhí)行中出現(xiàn)的問題

項目法人責任制規(guī)定董事會有權(quán)聘任或解聘項目總經(jīng)理，這就使得項目總經(jīng)理在確定中標單位時，不得不考慮董事會中實權(quán)人物與施工單位的關(guān)系，以確保其總經(jīng)理職位，因此招投標有時流于形式。

項目總經(jīng)理為了控制工程造價不超概算或其它目的，組織評標時故意壓價（標底價），使得施工單位的中標價接近于定額直接費，有時甚至還低。施工單位為了保證盈利，不得不雇傭民工隊，有時干脆分包，賺取管理費。盡管國家明文規(guī)定禁止分包，但施工單位可以讓分包單位打著自己的牌子。這就導致工程質(zhì)量難以保證，這也是近幾年來出現(xiàn)“豆腐渣”工程的原因之一。

項目董事會董事長或項目總經(jīng)理為了逃避責任，在項目還未竣工前，就找關(guān)系，調(diào)到別的部門升任高職，這就導致項目竣工后即使出了問題也無人承擔責任。

項目法人責任制執(zhí)行中問題產(chǎn)生的原因

資金來源問題：項目資本金制度規(guī)定項目自籌資金不得低于35%，說明大約65%的項目資金來源于國家銀行貸款。由于項目法人是由項目的投資方代表籌建，因此董事會的要職大部分由政府任命。

董事會要員中個別人認為錢是國家的，出了問題，罰不責眾，追究不到個人責任。因此敢于干涉項目經(jīng)理招投標，甚至給自己撈實惠，有的人在項目出問題之前，就先來個“金蟬脫殼”。雖然這只是極個別人的行為，但“一粒老鼠屎，能壞一鍋粥”，大部分工程問題都與他們有關(guān)。

監(jiān)督不力：項目法人責任制雖規(guī)定了考核和獎罰制度，但大部分流于形式。因為無人有權(quán)對董事會成員、項目總經(jīng)理隨時監(jiān)督并實施制裁。所以考核和獎罰也就失去了意義。

項目法人責任制的改進

要解決項目法人責任制執(zhí)行中存在的問題，必須對項目法人責任制進行改進?？稍O想?yún)⒄諊谊P(guān)于安全技術(shù)措施項目工程實行“三同時”的規(guī)定，組建一個項目紀律檢查委員會（簡稱紀檢委），對整個項目的活動實行全過程監(jiān)督，預防和杜絕項目實施中違紀違法事件發(fā)生。紀檢委成員可每隔一、二年換一次，或?qū)⒓住⒁覂蓚€項目紀檢委成員對換。紀檢委應設信訪辦公室、接待室，建立信訪接待制度，隨時接受承包單位、監(jiān)理單位、群眾甚至董事會成員、項目部成員來訪、信函或電話等。便于及時發(fā)現(xiàn)，并解決問題。新的項目法人責任制管理模式，如圖：

項目法人責任制新管理模式圖

需要說明的是，項目法人責任制執(zhí)行中暴露的問題還很多，本文只列舉了其中最主要的三個方面。而且出現(xiàn)問題的原因也是多方面的，不同的項目又有不同的特殊原因。因此，很有必要對項目法人責任制進行有針對性的改進，也希望引起有關(guān)部門重視。

暫行規(guī)定

關(guān)于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定

【頒布單位】國家計劃委員會

【頒布日期】19960120

【實施日期】19960120

【章名】總則

第一條為了建立投資責任約束機制，規(guī)范項目法人的行為，明確其責、權(quán)、利，提高投資效益，依《公司法》，特制定本規(guī)定。

第二條國有單位經(jīng)營性基本建設大中型項目在建設階段必須組建項目法人。項目法人可按《公司法》的規(guī)定設立有限責任公司（包括國有獨資公司）和股份有限公司等形式。

第三條實行項目法人責任制，由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債和資產(chǎn)的保值增值，實行全過程負責。

【章名】項目法人的設立

第四條新上項目在項目建議書批準后，應及時組建項目法人籌備組，具體負責項目法人的籌建工作項目法人籌備組應主要由項目的投資方派代表組成。

第五條有關(guān)單位在申報項目可行性研究報告時，須同時提出項目法人的組建方案。否則，其項目可行性研究報告不予審批。

第六條項目可行性研究報告經(jīng)批準后，正式成立項目法人。并按有關(guān)規(guī)定確保資本金按時到位，同時辦理公司設立登記。

第七條國家重點建設項目的公司章程須報國家計委備案。其它項目的公司章程按項目隸屬關(guān)系分別有關(guān)部門、地方計委備案。

第八條項目法人組織要精干。建設管理工作要充分發(fā)揮咨詢、監(jiān)理、會計師和律師事務所等各類中介組織的作用。

第九條由原有企業(yè)負責建設的基建大中型項目，需新設立子公司的，要重新設立項目法人，并按上規(guī)定的程序辦理；只設分公司或分廠的，原企業(yè)法人即是項目法人。對這類項目，原企業(yè)法人應向分公司分廠派遣

文職管理人員，并實行專項考核。

【章名】組織形式和職責

第十條國有獨資公司設立董事會。

董事會由投資方負責組建。國有控股或參股的有限責任公司、股份有限公司設立股東會、董事會和監(jiān)事會。董事會、監(jiān)事會由各資方按照《公司法》的有關(guān)規(guī)定進行組建。

第十一條各類建設項目的董事會在建設期間應至少有一名董事常駐現(xiàn)場。

董事會應建立例會制度，討論項目建設中的重大事宜，對資金支出進行嚴格管理，并以決議形式予以確認。

第十二條根據(jù)《公司法》的規(guī)定，結(jié)合建設項目的特點，建設項目的董事會具體行使以下職權(quán)：

（一）負責籌措建設資金；

（二）審核、上報項目初步設計和概算文件；

（三）審核、上報年度投資計劃并落實年度資金；

（四）提出項目開工報告；

（五）研究解決建設過程中出現(xiàn)的重大問題；

（六）負責提出項目竣工驗收申請報告；

（七）審定償還債務計劃和生產(chǎn)經(jīng)營方針，并負責按時償還債務；

（八）聘任或解聘項目總經(jīng)理，并根據(jù)總經(jīng)理的提名，聘任或解聘其他高級管理人員。

第十三條國有控股或參股項目的監(jiān)事會依照《公司法》的規(guī)定行使職權(quán)。

第十四條按照《公司法》的規(guī)定，根據(jù)建設項目的特點，項目總經(jīng)理具體行使以下職權(quán)：

（一）組織編制項目初步設計文件，對項目工藝流程、設備選型、建設標準、總圖布置提出意見，提董事會審查；

（二）組織工程設計、施工監(jiān)理、施工隊伍和設備材料采購的招標工作，編制和確定招標方案、標底評標標準，評選和確定投、中標單位。實行國際招標的項目，按現(xiàn)行規(guī)定辦理；

（三）編制并組織實施項目年度投資計劃、用款計劃、建設進度計劃；

（四）編制項目財務預、決算；

（五）編制并組織實施歸還貸款和其它債務計劃；

（六）組織工程建設實施，負責控制工程投資、工期和質(zhì)量；

（七）在項目建設過程中，在批準的概算范圍內(nèi)對單項工程的設計進行局部調(diào)整（凡引起生產(chǎn)性質(zhì)、力、產(chǎn)品品種和標準變化的設計調(diào)整以及概算調(diào)整，需經(jīng)董事會決定并報原審批單位批準）；

（八）根據(jù)董事會授權(quán)處理項目實施中的重大緊急事件，并及時向董事會報告；

（九）負責生產(chǎn)準備工作和培訓有關(guān)人員；

（十）負責組織項目試生產(chǎn)和單項工程預驗收；

（十一）擬訂生產(chǎn)經(jīng)營計劃、企業(yè)內(nèi)部機構(gòu)設置、勞動定員定額方案及工資福利方案；

（十二）組織項目后評價，提出項目后評價報告；

（十三）按時向有關(guān)部門報送項目建設、生產(chǎn)信息和統(tǒng)計資料；

（十四）提名請董事會聘任或解聘項目高級管理人員。

【章名】任職條件和任免程序

第十五條董事長及總經(jīng)理的任職條件，除按《公司法》的規(guī)定執(zhí)行以外，還應具備以下條件：

（一）熟悉國家有關(guān)投資建設的方針、政策和法規(guī)，有較強的組織能力和較高的政策水平；

（二）具有大專以上學歷；

（三）總經(jīng)理還應具有建設項目管理工作的實際經(jīng)驗，或擔任過同類建設項目施工現(xiàn)場高級管理職務并經(jīng)實踐證明是稱職的項目高級管理人員；

第十六條建立項目高級管理人員培訓制度?？偨?jīng)理、副總經(jīng)理在項目批準開工前，應經(jīng)過國家計委有關(guān)部門、地方計委專門培訓。未經(jīng)培訓不得上崗。

第十七條國有獨資和控股項目董事長的任免，先由主要投資方提出意見，在報經(jīng)項目主管政府部門批準后，由主要投資方任免；國家參股項目，其董事長在任免前須報項目主管政府部門認可。

第十八條國有獨資和控股項目總經(jīng)理的任免，由董事會提出意見，經(jīng)項目主管政府部門批準后，由董事會聘任和解聘；國家參股項目的總經(jīng)理，董事會在任免前須報項目主管政府部門認可。

第十九條國家重點建設項目的董事會、監(jiān)事會成員及所聘請的總經(jīng)理須報國家計委備案，同時抄送有關(guān)部門或地方計委（計經(jīng)委）。

第二十條在項目建設期間，總經(jīng)理和其他高級管理人員應保持相對穩(wěn)定。董事會成員可以兼任總經(jīng)理。

第二十一條國家公務人員不得兼任項目法人的領導職務。

【章名】考核和獎懲

第二十二條建立對建設項目和有關(guān)領導人的考核和監(jiān)督制度。項目董事會負責對總經(jīng)理進行定期考核；各投資方負責對董事會成員進行定期考核。國務院各有關(guān)部門、各地計委負責對有關(guān)項目進行考核。要對國家計委組織有關(guān)單位進行專項檢查和考核?？己说闹饕獌?nèi)容包括：

（一）國家發(fā)布的固定資產(chǎn)投資與建設的法律、法規(guī)的執(zhí)行情況；

（二）國家年度投資計劃和批準設計文件的執(zhí)行情況；

（三）概算控制、資金使用和工程組織管理情況；

（四）建設工期、施工安全和工程質(zhì)量控制情況；

（五）生產(chǎn)能力和國有資產(chǎn)形成及投資效益情況；

（六）土地、環(huán)境保護和國有資源利用情況；

（七）精神文明建設情況；

（八）其它需要考核的事項。

第二十三條根據(jù)對建設項目的考核結(jié)論，由投資方對董事會成員進行獎罰；由董事會對總經(jīng)理進行獎罰。

第二十四條建立對項目董事長、總經(jīng)理的在任和離任審計制度。審計辦法由審計部門負責另行制定。

第二十五條根據(jù)對項目的考核，在工程造價、工期、質(zhì)量和施工安全得到有效控制的前提下，經(jīng)投方同意，董事會可以決定對為項目建設做出突出成績的領導和有關(guān)人員進行適當獎勵。獎金可從工程投資或按項目管理費的一定比例從項目成本中提?。粚て谳^長的項目，可實行階段性獎勵，獎金從單項工程余中提取。

第二十六條凡在項目建設管理和生產(chǎn)經(jīng)營管理中，因人為失誤給項目造成重大損失浪費以及在招標弄虛作假的董事長、總經(jīng)理，應分別予以撤換和解聘，同時要給予必要的經(jīng)濟和行政處罰，并在三年內(nèi)不擔任國有單位投資項目的高級管理職務。構(gòu)成犯罪的，要追究法律責任。

第二十七條按本規(guī)定，凡應實行項目法人責任制而沒有實行的建設項目，投資計劃主管部門不予批開工，也不予安排年度投資計劃。

【章名】附則

第二十八條各部門、各地方可按本規(guī)定制定實施細則。

第二十九條在建國有單位經(jīng)營性基本建設大中型項目原則上應按本規(guī)定執(zhí)行。

第三十條非經(jīng)營性大中型和小型基本建設項目可參照本規(guī)定執(zhí)行。

第三十一條本規(guī)定由國家計委負責解釋。

第三十二條本規(guī)定自發(fā)布之日起施行。國家計委計建設〔1992〕2006號《關(guān)于建設項目實行業(yè)主責任制的暫行規(guī)定》同時廢止。有關(guān)法人責任制的有關(guān)規(guī)定，凡與本規(guī)定不符的，一律按本規(guī)定執(zhí)行。

必要性

1.公益性項目推行項目法人責任制的必要性

項目法人責任制是項目法人按《公司法》的規(guī)定設立有限責任公司(包括國有獨資公司)和股份有限公司，對項目籌劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和資產(chǎn)保值增值等，實行全過程管理并承擔相應的責任。大部分的項目法人只是國家投資項目某一階段的管理主體，一般只負責建設階段的管理。在計劃經(jīng)濟體制下，工程項目的建設管理大多由一些臨時性的機構(gòu)承擔，如“工程指揮部、建設處”等，其人員多是臨時拼湊，技術(shù)人員少，行政領導多，實施一個項目臨時組建一個管理班子，使管理者往往只有一次經(jīng)驗而缺乏二次經(jīng)驗，客觀上造成了經(jīng)驗資源的浪費。在市場經(jīng)濟體制下，轉(zhuǎn)換項目建設的經(jīng)營體制，推進項目法人責任制，有利于提高投資效益，實現(xiàn)建管模式與國際接軌。

2.公益性水利建設項目法人的形式

《水利產(chǎn)業(yè)政策》指出，公益性項目多為發(fā)揮社會效益為主的項目，國務院[2000]20號文件指出，“中央項目由水利部(或水利部直屬流域機構(gòu))負責組建項目法人，地方項目由項目所在地的縣級以上地方政府負責組建項目法人，其中總投資在2億元以上的大型項目，由項目所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府負責組建項目法人。但項目法人采用什么形式?jīng)]有明確的要求，結(jié)合水利工程的特點，作者認為有以下幾種形式可以參考：

(1)培育專業(yè)性的項目建設管理公司（項目代理機構(gòu)），通過委托或招標方式承擔項目的建設與管理工作。

(2)以工程建成后的管理單位為項目法人。

(3)改建、加固、擴建工程以現(xiàn)有管理機構(gòu)為項目法人。

上面幾種形式有利有弊。由于水利工程的特殊性，建設管理公司只負責建設階段的管理，很難參于工程的運營。從現(xiàn)狀看，現(xiàn)有實施項目的項目法人大都只對建設階段進行管理。項目代建機構(gòu)不參于工程的運營，不負責工程的保值，就難以要求代建機構(gòu)在工程前期（初步設計階段）提出或要求一些能為工程保值的資源和設施、條件等，更不用說增值了。

一般來說，公益性項目的運營能保證國有資產(chǎn)的保值就不錯了，這就為管理機構(gòu)帶來了很大的困難，不利于項目的正常運營，造成“重建設，輕管理”的普遍現(xiàn)象。以管理單位作為項目法人會在工程前期階段或?qū)嵤╇A段提出可行的保值措施，有利于工程的運行，但因其技術(shù)力量不足，很難承擔建設任務。作者認為，宜推行建管合一的項目法人。

3.規(guī)范項目法人責任制

項目法人責任制是一種現(xiàn)代企業(yè)制度，現(xiàn)代企業(yè)制度的特征是“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責明確，政企分開，管理科學”。公益性項目的投資人是國家，政府負責項目的前期工作（立項、可行性研究、初步設計等），項目法人負責建設管理，公益性項目的這種特殊性，制約了公益性項目法人責任制的推行。公益性項目法人責任制的核心和本質(zhì)均還不明確。由于公益性項目投資人是國家，作者認為，項目法人的本質(zhì)在于落實責任制，明確“責、權(quán)、利”和以下2種責任。

(1)明確項目法人對項目投資人應負的經(jīng)濟和法律責任。

(2)明確項目法人和法定代表人盡職盡責應取得的獎勵和玩忽職守應受的懲罰。

在管理上存在以下4個問題需要解決：

(1)缺乏個人利益的界定和保護。

(2)缺乏高效競爭機制的引入。

(3)利潤較低且缺乏保障。

在我國現(xiàn)階段，要加強對項目法人的監(jiān)管，確保投資效益的發(fā)揮，應建立項目法人資格和資質(zhì)的認證制度，嚴格市場準入。項自法人單位要具有基本的專業(yè)素質(zhì)和必備的基本條件；項目法定代表人要具備相應的政治、業(yè)務素質(zhì)和組織能力，具備項目管理的實踐經(jīng)驗；法人單位的人員素質(zhì)、內(nèi)部組織機構(gòu)能滿足工程管理的技術(shù)要求，建立健全內(nèi)控制度，不同規(guī)模的公益性項目應有不同資質(zhì)的項目法人承擔。

4.建立考核和獎罰制度

為規(guī)范項目法人市場，政府主管部分要對項目法人、法定代表人及項目管理層進行考核。考核可分年度考核、任期考核及目標考核等，為此，主管部門應制定出具體的考核內(nèi)容和考核標準。根據(jù)考核結(jié)果結(jié)合日常管理情況，對考核對象予以獎懲，同時制定具體的獎懲措施和辦法來確?？己斯ぷ髀涞綄嵦帯?/p>

公益性水利工程建設項目推行項目法人責任制，應結(jié)合公益性項目的特點推進。