主要問題

本輪宏觀調(diào)控之所以比以往更引人關(guān)注，與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場的發(fā)育有很大關(guān)系。然而，要深入領(lǐng)會本輪調(diào)控的意義，有必要回顧一下以往的歷程。十四屆三中全會以來，我國宏觀調(diào)控的方式從直接轉(zhuǎn)向間接，調(diào)控對象從企業(yè)轉(zhuǎn)向市場，調(diào)控活動從條塊集中到中央。初步形成了在中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，以計劃、財稅、金融部門為主，以間接手段調(diào)控引導(dǎo)市場活動的宏觀調(diào)控模式。宏觀調(diào)控的能力和水平也邁上了一個新的臺階。當(dāng)前，改革發(fā)展進(jìn)入了一個新的階段，宏觀調(diào)控體系面臨的新問題主要是：財政金融政策伴隨的風(fēng)險加大；宏觀調(diào)控中政府與市場的關(guān)系尚未理順；宏觀調(diào)控各部門間的關(guān)系還不夠協(xié)調(diào)。針對這些問題，應(yīng)該通過改革完善宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)；進(jìn)一步理順宏觀調(diào)控體系內(nèi)部的關(guān)系；完善規(guī)則，強化監(jiān)督，加快立法。盡快將宏觀調(diào)控活動納入規(guī)范、有序、合法、透明的軌道。

一、宏觀調(diào)控措施伴隨的風(fēng)險加大。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)從控制需求過熱、治理通貨膨脹轉(zhuǎn)向刺激需求、消除通貨緊縮。適度從緊的財政政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的財政政策。近年來連續(xù)發(fā)行建設(shè)國債，保持較大規(guī)模的國債投資，在取得積極效果的同時，財政赤字和債務(wù)規(guī)模增加的也較多。此外由于財政性投資還缺少規(guī)范和嚴(yán)密的管理和監(jiān)督，透明度也較低，國債投資也存在一定的低效率、伴隨一定的資金回收風(fēng)險。貨幣政策從"適度從緊"轉(zhuǎn)變?yōu)?穩(wěn)健",由于金融制度和監(jiān)管還不完善，因此在擴(kuò)大貨幣供給，增加信貸投放的同時，不良貸款的風(fēng)險也在增加。此外，在財政收支緊張的情況下，一些財政性風(fēng)險在向銀行轉(zhuǎn)移。例如以出口退稅額作為抵押條件取得銀行貸款資金等?？傮w看，當(dāng)前的財政貨幣政策伴隨著一定的風(fēng)險。

二、行政手段對市場活動的干預(yù)仍然偏多。當(dāng)前宏觀調(diào)控中仍然有明顯的行政干預(yù)色彩。特別近年來市場偏冷的形勢下，政府對經(jīng)濟(jì)活動的直接參與增加，行政干預(yù)的色彩也有所增強。一是政府直接投資規(guī)模擴(kuò)大，持續(xù)時間較長。政府部門對投資的調(diào)控偏重項目審批，由于投資決策與風(fēng)險責(zé)任不對稱，決策者利益與項目效益沒有密切聯(lián)系，影響了投資的效果。二是在一些方面出現(xiàn)了過度干預(yù)的現(xiàn)象。如不恰當(dāng)?shù)叵拗剖袌鰷?zhǔn)入，控制市場價格，限制競爭，保護(hù)落后。三是當(dāng)經(jīng)濟(jì)開始升溫時，為了防止新的過熱，在信貸資金和土地批租方面有些數(shù)量、規(guī)?？刂频戎苯庸芾淼姆椒ㄓ珠_始恢復(fù)。而一些市場調(diào)節(jié)措施，例如減稅、調(diào)整利率等使用的較少，效果也不明顯?？傮w看，宏觀調(diào)控中行政手段和直接管理的方法仍然較多，一些經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)控效果也還不夠好。宏觀調(diào)控中政府和市場的關(guān)系需要進(jìn)一步調(diào)整。

三、宏觀調(diào)控各部門間的關(guān)系不盡協(xié)調(diào)。經(jīng)過1998年和2003年的兩次政府機構(gòu)改革，宏觀調(diào)控部門機構(gòu)重疊和職責(zé)不清的問題得到緩解，但并未徹底根除。宏觀調(diào)控中的越位和缺位現(xiàn)象還不同程度存在。一是財政政策和貨幣政策的相互配合還不夠。實行積極財政政策時，由于傳導(dǎo)機制不暢，貨幣政策難以及時配合；貨幣政策的一些操作措施對財政政策的操作有時則產(chǎn)生不利影響，例如央行的公開市場業(yè)務(wù)導(dǎo)致國債利率降低，給財政的國債發(fā)行造成壓力；財政政策的一些操作措施增大了銀行的金融風(fēng)險，例如出口退稅轉(zhuǎn)為銀行的抵押貸款。二是某些調(diào)控活動還不夠統(tǒng)一。例如預(yù)算編制中基本建設(shè)投資預(yù)算與政府公共預(yù)算分別設(shè)置；行政事業(yè)性收費財政部管立項，其他相關(guān)部門管標(biāo)準(zhǔn)等。這些都一定程度上形成了相互脫節(jié)，產(chǎn)生管理漏洞的可能。

改革方向

宏觀調(diào)控是政府的一項重要職能；宏觀調(diào)控的方法、對象取決于經(jīng)濟(jì)體制的性質(zhì)；宏觀調(diào)控的目標(biāo)和任務(wù)取決于特定時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運行的特點。因此，探討宏觀調(diào)控體系改革的方向，首先需要考慮未來政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)體制改革、對外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸方面的情況。

一、經(jīng)濟(jì)運行特點發(fā)生了重大變化，刺激需求、控制風(fēng)險成為宏觀調(diào)控的主要任務(wù)。在綜合國力有巨大提高的基礎(chǔ)上，到1990年代中期，長期困擾中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的商品供應(yīng)普遍緊缺已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬^剩。市場供求總格局的這種變化，是一個帶有根本性的轉(zhuǎn)折，表明經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)由供給約束為主的階段轉(zhuǎn)入需求約束為主的階段。當(dāng)前雖然國內(nèi)消費和投資保持較高的增速，但供給跟進(jìn)增長的能力比較強大。一些需求熱點，例如電子通訊、汽車、房地產(chǎn)等，價格不升反降?；A(chǔ)原材料和電力緊張的情況，在市場價格的調(diào)節(jié)下，預(yù)計也會很快改變。如果考慮到國際市場的情況和增加進(jìn)口的潛力，應(yīng)該說持續(xù)的供不應(yīng)求和通貨膨脹不會再次發(fā)生。隨著經(jīng)濟(jì)總量關(guān)系的轉(zhuǎn)變，我國經(jīng)濟(jì)運行的特點必然發(fā)生變化。經(jīng)濟(jì)的周期性繁榮不再是結(jié)束于過熱和嚴(yán)重的通貨膨脹，而是新的生產(chǎn)過剩。與此聯(lián)系，宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)也必須在刺激需求和控制經(jīng)濟(jì)風(fēng)險之間相機抉擇。刺激需求時，要盡可能縮小政策措施伴隨的風(fēng)險；在控制經(jīng)濟(jì)風(fēng)險時，要盡可能不影響市場的活力。這些都要求宏觀調(diào)控必須更多地運用經(jīng)濟(jì)手段，通過市場實施調(diào)節(jié)。

二、經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入加快發(fā)育和完善要素市場時期，宏觀調(diào)控的內(nèi)容和傳導(dǎo)機制趨于復(fù)雜。隨著基本經(jīng)濟(jì)制度的逐步完善，產(chǎn)權(quán)關(guān)系、財產(chǎn)關(guān)系會進(jìn)一步明確，在此基礎(chǔ)上，要素市場體系會得到較快發(fā)展完善，市場配置資源的功能不僅表現(xiàn)在商品生產(chǎn)方面，而且將深入到生產(chǎn)要素配置方面。在金融方面，貨幣市場、資本市場和保險市場間的資金將相互流動、相互制約；在進(jìn)一步對外開放的形勢下，國內(nèi)金融與國際金融融合的程度會不斷提高，資金市場和外匯市場間也會形成更密切的關(guān)系。利潤、利息、稅率等影響資本收益的因素對社會資金供求總量的影響會不斷加大。財政貨幣政策的調(diào)控內(nèi)容和傳導(dǎo)機制都趨于復(fù)雜。

三、我國經(jīng)濟(jì)將在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上與國際接軌，對宏觀調(diào)控的內(nèi)容和方式提出了新的要求。在經(jīng)濟(jì)全球化和加入世貿(mào)組織的新形勢下，我國經(jīng)濟(jì)必然進(jìn)一步與國際接軌。這就要求宏觀調(diào)控不僅要考慮國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運行的情況，也必須考慮國際經(jīng)濟(jì)運行的情況；宏觀調(diào)控的方式不僅符合國內(nèi)情況，也要與國際規(guī)則接軌。

若干建議

一、理順宏觀調(diào)控各部門的關(guān)系，規(guī)范穩(wěn)定各自的職能。黨的十六大報告提出:"完善國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調(diào)控體系"。要根據(jù)報告的精神理順計劃、金融、財政等宏觀調(diào)控部門間的關(guān)系。計劃的職能目前包括兩方面：其一是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運行的全局進(jìn)行謀劃，提出調(diào)控目標(biāo)；其二是具體安排政府的直接投資項目。由于社會公共產(chǎn)品和服務(wù)需要由政府提供，因此從未來看，這兩個方面的職能都要保留。從改革方向看，計劃今后突出提出宏觀調(diào)控的目標(biāo)；政府支出的安排則宜集中到財政部門。從財政職能看，重點要強化公共財政職能，完善轉(zhuǎn)移支付制度。各級財政支出首先應(yīng)保證社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須由財政支出的也應(yīng)盡可能引導(dǎo)社會資金參與，財政資金不能再投入一般競爭性產(chǎn)業(yè)。金融方面，從提高貨幣政策制定的透明度，針對貨幣市場、資金市場的變化及時調(diào)控角度看，應(yīng)該加強貨幣政策的獨立性，減少對貨幣政策調(diào)整的直接行政干預(yù)。政府主要通過調(diào)整宏觀調(diào)控的目標(biāo)協(xié)調(diào)財政和貨幣政策，財政收支和貨幣政策的調(diào)整，則需要在財政和央行各自的規(guī)則范圍內(nèi)按程序進(jìn)行。

二、加強立法，在法律規(guī)范下實施宏觀調(diào)控活動。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和宏觀調(diào)控水平的提高，應(yīng)該逐步用法律方式穩(wěn)定和規(guī)范宏觀調(diào)控的模式，包括部門設(shè)置、部門職能和權(quán)限的界定等。積極創(chuàng)造條件，制定國家計劃法、投資法、財產(chǎn)法、國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長法，通過法律法規(guī)，確定社會主義市場經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的基本規(guī)則和決策程序，規(guī)范協(xié)調(diào)宏觀調(diào)控手段和機構(gòu)的活動。適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級的要求，還應(yīng)該加強促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)特別是關(guān)于知識經(jīng)濟(jì)方面的立法，例如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、信息法、電子商務(wù)法等。政府要在法律規(guī)范內(nèi)，依法進(jìn)行宏觀調(diào)控活動。

三、加快完善宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)。當(dāng)前宏觀調(diào)控中經(jīng)濟(jì)手段的作用不理想，調(diào)控措施伴隨的風(fēng)險較大，都與宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)不完善有關(guān)。例如銀行和金融企業(yè)的內(nèi)在機制不完善，權(quán)、責(zé)、利關(guān)系不對稱，造成了國家承擔(dān)大部分的金融風(fēng)險責(zé)任，同時以行政手段(控制不良貸款比例等)約束大多數(shù)的金融活動，使貨幣政策傳導(dǎo)機制不暢，調(diào)控措施伴隨的風(fēng)險較大；又如財稅體制不完善，財政支出還不夠規(guī)范和透明、各級政府的財權(quán)和事權(quán)不夠一致、稅收體制也還存在諸多問題。這些增加了財政政策的風(fēng)險，限制了減稅措施的實施。要加快推進(jìn)投融資體制、金融體制、財稅體制改革，促進(jìn)資本等要素市場發(fā)展，盡快完善宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)。